III OSK 1940/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1207/23 o odrzuceniu skargi B.B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r., nr LXV/2148/2022I w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 26 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1207/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę B.B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 czerwca 2022 r., nr LXV/2148/2022I w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od odrzuconej skargi ze środków budżetowych Sądu. W uzasadnieniu wskazano, że B.B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) pismem z 26 kwietnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady m. st. Warszawy w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. W wykonaniu zarządzenia z 12 czerwca 2023 r. skarżąca została wezwana do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie do uzupełnienia braku skargi zostało doręczone na wskazany przez skarżącą adres 7 sierpnia 2023 r. Skarżąca odpowiedziała na wezwanie informując, że jest współwłaścicielką, zarządcą i posiadaczem budynku mieszkalnego w Warszawie. W załączeniu przedstawiła kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie wydanego w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Wojewody Mazowieckiego przeciwko skarżącej i innym, o zapłatę, z sugestią, że chodzi o zapłatę poniesionych na rzecz skarżącej i pozostałych współwłaścicieli nakładów na przedmiotowy budynek. Dołączyła także pierwszą stronę kserokopii aktu notarialnego, w którym wspomniany był protokół przekazania przedmiotowej nieruchomości, wzmianka jednak urywa się z końcem pierwszej strony, a ciąg dalszy nie został sądowi przedstawiony. Odrzucając skargę Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę rady miasta. Zauważono, że pomimo podjęcia próby uprawdopodobnienia swojej własności skarżąca przedstawiła dokumentację fragmentaryczną, stanowiącą jedynie poszlakę wskazującą na jakąś formę posiadania przedmiotowej nieruchomości. W ocenie WSA, nie można uznać niepełnej treści kopii wypisu z aktu notarialnego (niebędącego nb. umową sprzedaży, a oświadczeniem skarżącej) za dokument potwierdzający własność lub inny tytuł prawny do nieruchomości. Podobnie, przedstawiona kserokopia postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie (II C 870/14) nie dowodzi, że pozwani w sprawie są właścicielami nieruchomości, a jedynie, że toczy się między stronami tegoż postępowania spór o poniesione nakłady. WSA wskazał, że skoro w odpowiedzi na wezwanie skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia w okolicznościach określonych prawem Sąd zobligowany był odrzucić skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a w konsekwencji odrzucenie skargi. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie faktów znanych Sądowi z urzędu o tym, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1955/10 potwierdzono prawo B.B. do budynku [...] w Warszawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą I SA/Wa 340/23 toczy się sprawa ze skargi B.B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, a dotyczącą użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem [...] w Warszawie, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt I OZ 441/23 wstrzymano wykonanie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 14 grudnia 2022 r, w sprawie KR III R 73/22, w części orzekającej o nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania w zakresie [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2473/23 uwzględniono skargę B.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 4 września 2023 r. kwestionujące jej interes prawny do żądania wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego jednego z lokali w budynku [...] w Warszawie, a wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 59/24 uwzględniono skargę B.B. na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z 31 października 2023 r. opartego na twierdzeniu o braku interesu prawnego do żądania przez nią stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej jednego z lokali w budynku [...] w Warszawie, wszystko to na potwierdzenie posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do budynku [...] w Warszawie, a w konsekwencji interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr LXV/2148/2022 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 czerwca 2022 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy. Jednocześnie, wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej czystości i porządku na terenie m.st. Warszawa. Związane jest to z tym, że jest współwłaścicielką, a jednocześnie zarządcą budynku [...]. Skarżąca wskazała, że budynek został jej przekazany kilkanaście lat temu przez Zarząd Mienia Skarbu Państwa, a jedną z podstaw przekazania był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1955/10. Taka informacja znalazła się na dołączonym do sprawy protokole. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że przedłożyła wypis z aktu notarialnego zawierający jego poświadczenie, oświadczenie notariusza P.C. o przedłożonych mu do wglądu oryginalnych dokumentach, w tym protokole przekazania-przejęcia z 31 października 2012 r. pomiędzy Skarbem Państwa-Zarządem Mienia Skarbu Państwa reprezentowanym przez T.Z. a współwłaścicielami budynku [...] w Warszawie. Następnie podkreślono, że składając skargę w niniejszej sprawie, a następnie odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżąca miała świadomość konieczności udokumentowania interesu prawnego, przy czym w tamtym okresie było to utrudnione. Wiązało się to z tym, iż już po wydaniu jej przez Skarb Państwa w 2012 r. budynku [...] decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Prezydenta z 1 grudnia 2015 r., nr 664/GK/DW/2015 ustanowiono m.in. na jej rzecz, prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego pod stanowiącym jej własność budynkiem. Wydaną w dniu 14 grudnia 2022 r. decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w sprawie KR III R 73/22 stwierdzono jej nieważność (przyczyną stwierdzenia nieważności był udział w postępowaniu innych osób, które nabyły roszczenia dekretowe, uprawnienia samej B.B. nie zostały zakwestionowane). Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zauważyła, że sprawa ze skargi na decyzję Komisji toczy się przed Sądem pod sygn. akt I SA/Wa 340/23, a w toku tego postępowania na skutek zażalenia złożonego przez skarżącą, postanowieniem z 26 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 441/23 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Komisji w dotyczącej ją części, potwierdzając tym samym jej prawo do budynku [...] w Warszawie. Wskazano również, że interes prawny skarżącej wypływający z uprawnień do budynku [...] w Warszawie był tylko w tym roku już dwukrotnie potwierdzony wyrokami WSA w Warszawie. Skarżąca domagała się wznowienia postępowań administracyjnych związanych z adaptacją jednego z lokali w budynku oraz stwierdzenie nieważności wydanych na skutek tych postępowań decyzji (postępowania administracyjne toczyły się jeszcze przed przekazaniem jej budynku w roku 2012). Organy administracyjne odmówiły jej tego prawa uzasadniając to właśnie brakiem interesu prawnego, tymczasem wyrokami z 7 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2473/23 oraz z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 59/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącej. Reasumując, w ocenie skarżącej, argumentacja zawarta w skardze oraz przedłożone przez nią dokumenty potwierdziły jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr LXV/2148/2022 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 czerwca 2022 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy, a skarżąca, niereprezentowana wówczas przez profesjonalnego pełnomocnika uznała to za wystarczające. Pismem z 27 czerwca 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nieprzeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 czerwca 2022 r., nr LXV/2148/2022I w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zawierającego definicje strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż zawiera dodatkową przesłankę – naruszenie interesu prawnego. Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. W dotychczasowym orzecznictwie, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, wskazuje się, iż skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis (zob. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4793/21). Nie ulega przy tym wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/11). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej normy, przeciwstawia się interes faktyczny. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Naruszenie interesu faktycznego nie stanowi jednakże podstawy legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca podejmując próbę uprawdopodobnienia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, przedstawiła jedynie fragmentaryczną dokumentację, z której nie sposób wywieść faktu posiadania własności przedmiotowej nieruchomości. Złożona w odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji niepełna kopia wypisu z aktu normalnego, a także kopia postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie nie dowodzą ani nie potwierdzają własności lub posiadania przez skarżącą innego tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro skarżąca przedstawiła jedynie niepełną dokumentację, z której nie wynika interes prawny w zaskarżeniu uchwały, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi i zagadnień w niej podniesionych. Powołane przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dowodzą, że ma ona interes prawny we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę. W związku z powyższym, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony (nieposiadający legitymacji do jej wniesienia) i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Również przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia nie potwierdzają posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy. Poczynione w nich rozważania nie przesądzają o posiadaniu tego interesu wywodzonego z posiadania prawa własności do nieruchomości. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, którego autor skargi kasacyjnej upatrywał w błędnym uznaniu, iż zaskarżenie uchwały jest niedopuszczalne, albowiem skarżąca dysponuje interesem prawnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).