III OSK 2183/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp.k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1548/18 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg [...] (dalej: skarżący) i [...] (dalej: stowarzyszenie) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz Gminy Krzeszowice ustalił środowiskowe uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie kopalin ze złoża "[...]" wraz z instalacją do ich przerobu", zlokalizowanego na wskazanych we wniosku działkach w obrębie [...] oraz obrębie [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja została wydana na wniosek spółki B. S.A. z siedzibą w R., obecnie po przekształceniu spółki A. sp.k. z siedzibą w R. (dalej: inwestor). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82 i art. 85 ust. 1, 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), art. 6 ust. 2 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1936), art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 26 oraz pkt 27 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Od decyzji Burmistrza Miasta Krzeszowice odwołanie złożyło pięć osób uznanych przez organ I instancji za strony postępowania. Decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami [...] (pkt 1) oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 2). Organ wskazał między innymi, że decyzja została oparta na raporcie złożonym przez inwestora (wraz z uzupełnieniem) z lipca 2016 r. Raport spełnia wymagania ustawowe. Dokument ten jest rzetelny, spójny i nie budzi zastrzeżeń. W raporcie dokonano oceny trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice zatwierdzonym uchwalą nr XLV/53212014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 22 października 2014 r. (Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 6396) stwierdzono, że realizacja przedsięwzięcia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: PG2 - teren obecnej eksploatacji górniczej oraz PG2.l - teren projektowanego poszerzenia eksploatacji górniczej złoża, które są terenami przemysłu wydobywczego, eksploatacji górniczej (PG2) oraz terenami projektowanego przemysłu wydobywczego i eksploatacji górniczej (PG2.l) o przeznaczeniu podstawowym: eksploatacja górnicza - wydobywanie kopalin ze złoża "[...]". Przebieg granic projektowanego obszaru górniczego w większości pokrywa się z granicą udokumentowanego złoża dolomitów dewońskich "[...]", za wyjątkiem części południowej i południowo-zachodniej, gdzie w celu odsunięcia eksploatacji od zabudowy miejscowości [...] i [...] wyłączono część terenów. Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli skarżący, a także stowarzyszenie. Uwzględniając skargi Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że podmiotom wymienionym w pkt 1 zaskarżonej decyzji, w szczególności A.K. i B.S. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Sąd I instancji powołał obowiązujący od 1 stycznia 2018 r. przepis art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, wskazując, że w celu dokonania oceny, czy dany podmiot ma przymiot strony w postępowaniu środowiskowym, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz (jeśli nie graniczą one z terenem planowanego przedsięwzięcia), jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem"). Ponadto konieczne jest ustalenie, czy przedsięwzięcie spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Inaczej należy zatem ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość, która jest wykorzystywana np. rolniczo, a inaczej na nieruchomość, która jest już lub potencjalnie może zostać zabudowana budynkami mieszkalnymi. Tego rodzaju ustaleń nie przeprowadziły organy w tej sprawie. W decyzjach organu I i II instancji znajdują się jedynie ogólnikowe sformułowania mające wskazywać na brak przymiotu strony postępowania osób, wobec których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ I instancji wskazał, że jedna z działek A.K. oraz działki B.S, znajdują się odpowiednio 30 m i 38 m w linii prostej od granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, czyli obiektywnie w niedużej odległości (strona 15 i 16 decyzji organu I instancji). Z raportu wynika natomiast, że strefa zagrożenia rozrzutem odłamków skalnych waha się od 200 m do 300 m, strefa zasięgu powietrznej fali uderzeniowej wynosi do 190 m, a zasięg drgań zapewniających bezpieczeństwo sejsmiczne obiektów wynosi od 200 m do 450 m. Ponadto, z decyzji organu I instancji wynika obowiązek monitorowania rozchodzenia się drgań parasejsmicznych w przypadku wykonywania robót strzałowych do 600 m od linii najbliższej zabudowy (strona 6 decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że umorzenie postępowania odwoławczego, w szczególności z odwołania A.S. oraz B.S. było przedwczesne i nie poparte ustaleniami stanu faktycznego. W konsekwencji należało również uchylić pkt 2 zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu również z innych powodów. Analiza treści odwołań i treści decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie rozpoznało odwołań i w sposób istotny naruszyło art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych, odwołania skutecznie wniosło pięć podmiotów. Odwołania te, w szczególności odwołanie stowarzyszenia, zawierały szereg istotnych zarzutów, dotyczących zarówno naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W odwołaniu stowarzyszenia przedstawiono także obszerną argumentację dotyczącą niezgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu planowanego przedsięwzięcia oraz braków raportu. Przedstawiono w tym zakresie merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska, wskazując szereg konkretnych przepisów, które w ocenie stowarzyszenia zostały naruszone i które w ogóle nie były analizowane przez organ I instancji. Natomiast odniesienie się do zarzutów odwołania przez organ odwoławczy jest lakoniczne, ponieważ ograniczyło się do niecałej połowy strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób budzący wątpliwości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także braku wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uwzględnił skargę wniesioną przez R.L. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu odwoławczego. Polegało to na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. nie dokonał ustaleń stanu faktycznego koniecznego do oceny przymiotu strony B.S. oraz A.K. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania A.K. i B.S. było przedwczesne. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto inwestor wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miały dwie kwestie – ocena przymiotu stron postępowania dokonana przez organ odwoławczy w odniesieniu do podmiotów, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji oraz ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął odwołanie stowarzyszenia utrzymując w mocy decyzję środowiskową organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2018 r. była prawidłowa. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną przedsięwzięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a więc naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do umorzenia postępowania odwoławczego Sąd I instancji jednoznacznie odniósł się do naruszenia art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej, który określa strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wpływ naruszenia powołanego przepisu na wynik sprawy, wskazując, że organ wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze względem podmiotów, które mogą posiadać przymiot strony. W sytuacji zawarcia dwóch rozstrzygnięć w jednym akcie administracyjnym, który w całości został zaskarżony (umorzenie postępowania odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji środowiskowej organu I instancji), nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym części tego aktu, który rozstrzyga merytorycznie o sprawie, w sytuacji kiedy nie jest ostatecznie rozstrzygnięta kwestia dopuszczalności odwołań pozostałych podmiotów kwestionujących decyzję organu I instancji. Stanowisko to jest prawidłowe i nie pozwala na stwierdzenie jakichkolwiek uchybień w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. Inwestor podnosi, że uzasadnienie Sądu I instancji w tym zakresie odnosi się tylko do dwóch podmiotów, a brak jest wskazania, na czym polegało naruszenie przepisów odnośnie pozostałych podmiotów, które wniosły odwołanie i wobec których organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji posłużył się sformułowaniem "umorzenie postępowania odwoławczego, w szczególności z odwołania A.K. oraz B.S. było przedwczesne". Tego rodzaju stwierdzenie nie stanowiło uchybienia, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w odniesieniu do wszystkich osób wskazanych w pkt 1 decyzji organu odwoławczego brak było wystarczających ustaleń organu odwoławczego pozwalających na ocenę, czy osoby te posiadały przymiot strony. Natomiast odnośnie A.K. oraz B.S. Sąd I instancji powołał się na konkretne okoliczności (związane przede wszystkim z położeniem działek należących do tych osób względem planowanego przedsięwzięcie), które pozwalały na stwierdzenie, że organ odwoławczy umorzył postepowania odwoławcze z naruszeniem art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie był uprawniony do prowadzenia niejako w zastępstwie organu postępowania w celu ustalenia, czy A.K. oraz B.S. (podobnie jak inne osoby wymienione w pkt 1 zaskarżonej decyzji) posiadały status strony postępowania. Tego rodzaju oceny powinien dokonać organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Natomiast znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi ocenę raportu, która ma prowadzić do wniosku, że osoby, wobec których umorzono postępowania odwoławcze, nie miały przymiotu strony w prowadzonym postępowania. Tego rodzaju analizę powinien przeprowadzić organ odwoławczy i argumenty inwestora podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej powinny zostać przedstawione w postępowaniu ponownie prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, ale nie mógł w ramach tej kontroli dokonać ustaleń faktycznych w zastępstwie organu, ponieważ wynika to z przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego w Polsce. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja organu odwoławczego w sposób niezwykle lakoniczny odniosła się do wniesionych w sprawie odwołań, a przede wszystkim odwołania stowarzyszenia. Potwierdza to zresztą uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym na dwudziestu stronach inwestor dokonał oceny wniesionych odwołań i argumentów w nich podniesionych. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego poświęciło tej kwestii zaledwie pół strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to organ odwoławczy był zobowiązany rozpoznać odwołania i prawidłowo sporządzić uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, to organ odwoławczy rozpoznaje odwołania i na tej podstawie wydaje stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Podzielenie stanowiska zaprezentowanego przez inwestora w tym zakresie prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku w postaci rozpoznania odwołania przez Naczelny Sąd Administracyjny i to wyłącznie na podstawie stanowiska inwestora zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Ocena stanowiska inwestora wyrażonego w tym zakresie byłaby możliwa jedynie w przypadku, w którym decyzja organu odwoławczego zawierałaby szczegółowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.