III OSK 2271/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 690/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. G. kwotę 874 (osiemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 690/19, oddalił skargę A .G. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący w dniu 19 listopada 2018 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w związku z pełnieniem służby w [...] i zawartym kontraktem na pełnienie zawodowej służby wojskowej od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2020 r. Do wniosku załączył umowę z dnia 8 grudnia 2017 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, którą zawarł ze Skarbem Państwa – [...] dalej [...] - pełniąc służbę w [...]. Skarżący w latach 2003 - 2012 r. był żołnierzem zawodowym, od końca 2012 r. do stycznia 2018 r. - funkcjonariuszem [...], a od lutego 2018 r. do końca października 2018 r. – funkcjonariuszem [...], dalej [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 133 z poźn. zm.), dalej ustawa o zakwaterowaniu. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 21 lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.) dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, organ wskazał na treść art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. Świadczenie to, zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., było obok podstawowego - przydziału kwatery - drugą z form realizacji prawa do kwatery żołnierza zawodowego. Żołnierz zawodowy mógł otrzymać przydział kwatery albo ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Organ odniósł powyższe do art. 83 ust. 2 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985), który stanowił podstawę wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, stwierdzając, że ww. rozwiązania prawne były identyczne. Prawo do lokalu funkcjonariusza [...] podlegało realizacji również przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Ekwiwalent pieniężny był wypłacany na podstawie umowy zawartej między Szefem [...], a osobą uprawnioną. Określone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji warunki i tryb przyznawania ekwiwalentu, w rozporządzeniu z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108, poz. 955 z poźn. zm.) były również tożsame z warunkami określonymi przez Ministra Obrony Narodowej w rozporządzeniu z 17 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (Dz. U. z 2003 r. Nr 129 poz. 1183). Analiza przedstawionych wyżej przepisów doprowadziła organ do konstatacji, że - po pierwsze - ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi [...] i żołnierzowi zawodowemu takie same uprawnienia związane z prawem do zakwaterowania (art. 76 ust. 1 ustawy o BOR i art. 24 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.). Wypłata ekwiwalentu, w każdej z tych formacji mundurowych, była trwałą realizacją prawa do zakwaterowania i po jego otrzymaniu funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogli i nie mogą ponownie realizować tego prawa. Nadto do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu, na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach pracodawcy i nie przekazała go do dyspozycji tego podmiotu. Świadczy to o tym, że żołnierz, jako osoba uprawniona, nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej - od Agencji i rzeczowej - np. od Skarbu Państwa, będąc funkcjonariuszem [...], policjantem, strażakiem itd. Po drugie, dla rozpoznawanej sprawy - zdaniem organu - trwały charakter tego świadczenia wynikał również z tego, że sposób wyliczenia ekwiwalentu gwarantował wypłatę kwoty zapewniającej możliwość stałego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego z rodziną. Zwrócono uwagę, że istotne jest również to, że kwota wypłacanego ekwiwalentu pieniężnego zależna była m.in. od wysługi lat. Zarówno żołnierzowi będącemu uprzednio funkcjonariuszem, jak i funkcjonariuszowi będącemu uprzednio żołnierzem, tak jak w niniejszej sprawie, do wyliczenia ekwiwalentu zaliczany był każdy rok wysługi w obu tych formacjach (art. 92 ustawy o BOR i art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 3a ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym). Na tej podstawie skarżącemu do wyliczenia kwoty ekwiwalentu uwzględniono m.in. lata służby w czynnej służbie wojskowej od sierpnia 2003 r. do kwietnia 2012 r. i od grudnia 2012 r. do grudnia 2017 r. w [...]. Zdaniem organu, przyjęcie, że w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych winna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy uwzględniania wysługi w poprzednich służbach. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Po trzecie, zarówno wydatki związane z wypłatą ekwiwalentu funkcjonariuszowi [...], jak i ekwiwalent wypłacany żołnierzowi, były pokrywane z budżetu państwa w części dotyczącej właściwych ministerstw, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób (art. 10 ustawy o BOR i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.). Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej powodowałby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Organ przyjął, że skoro skarżący, jako funkcjonariusz [...], skorzystał z pomocy Państwa w formie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, który jest równorzędny świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, to ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Zdaniem organu, kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych pozwala na stwierdzenie, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza), można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowej z dnia 21 lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że skarżący w 2017 r., jako funkcjonariusz [...], otrzymał w zamian za rezygnację z kwatery ekwiwalent pieniężny wypłacony na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985). Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłacając skarżącemu ekwiwalent pieniężny w kwocie 404.138,62 zł, Państwo udzieliło mu pomocy w zamian za realizację prawa do kwatery. Choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu – sam fakt otrzymania ekwiwalentu pieniężnego. Samo nabycie tego świadczenia, skutkuje tym, że organ nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku żołnierza o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery. Dalej Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu określił zarówno sposoby realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji tego prawa, zarówno w formie przydziału kwatery, jak i w formie zastępczej, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Kategoryczny jednak sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Sąd nie znalazł podstaw, by za zasadne uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy Agencji Mienia Wojskowego w toku prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2019 r., przepisów procesowych oraz przepisów ustawy o zakwaterowaniu w stopniu wpływającym na wydane rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły kodeksowym zasadom ogólnym (art. 6, art. 8 art. 7a § 1 k.p.a.), ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, zebrały cały materiał dowodowy i go wszechstronnie oceniły, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które - zdaniem Sądu - spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału kwatery, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy w formie ekwiwalentu pieniężnego, wypłaconego w zamian za rezygnację z kwatery w ramach pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 poz. 133), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza prawo żołnierza do zakwaterowania, w przypadku, gdy otrzymał on ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985), podczas gdy przepis ten wprost wyłącza prawo do zakwaterowania żołnierza, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – żołnierzowi służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Biurze Ochrony Rządu, na podstawie umowy z dnia 8 grudnia 2017 r. którą zawarł ze Skarbem Państwa – Biuro Ochrony Rządu dalej BOR - pełniąc służbę w BOR o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Jak wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 cyt. ustawy). O ile chodzi o żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy). Stosownie do art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłaconych na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. W tym miejscu stwierdzić należy, że zbliżony problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie w pełni podziela. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie. Należy wskazać, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący zmieniał formację – przeszedł ze Służby Ochrony Państwa do Wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające. Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że zarówno wydatki związane z wypłatą ekwiwalentu funkcjonariuszowi [...], jak i ekwiwalent wypłacany żołnierzowi, były pokrywane z budżetu państwa w części dotyczącej właściwych ministerstw, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób (art. 10 ustawy o BOR i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.)., dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej powodowałby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych, a ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi na podstawie odrębnych unormowań prawnych, nadto przyznaną po dniu 30 czerwca 2004 r. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP okazał się uzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składają się koszty zastępstwa procesowego w I i II instancji (480 zł + 360 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (34 zł) - łącznie 874 zł.