III OSK 2275/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 218/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 grudnia 2021 r., nr SZ.RUO.4701.1.36.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 218/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) z 30 grudnia 2021 r., nr SZ.RUO.4701.1.36.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni), działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), w związku uzyskanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym jej przez Starostę K. wydał w dniu 20 marca 2019 r. informację ustalającą przedsiębiorstwu wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w czwartym kwartale 2018 r. w wysokości 226 zł za pobór wód podziemnych. W dniu 4 czerwca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za czwarty kwartał 2018 r. Decyzją z 20 sierpnia 2019 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie określenia przedsiębiorstwu wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na dokonanie całkowitej spłaty należności w dniu 12 lipca 2019 r. Z akt administracyjnych wynikało, że w dniu 25 czerwca 2019 r. w siedzibie przedsiębiorstwa odbyła się kontrola, w wyniku której ustalono, że kontrolowany podmiot w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadził działalność polegającą na pobieraniu wód podziemnych i dostarczaniu wody dla gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych, Dyrektor Zarządu Zlewni w decyzji z dnia 22 października 2022 r. postanowił w pkt 1 określić przedsiębiorstwu za czwarty kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 268 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości M.; w pkt 2 określił przedsiębiorstwu wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. w kwocie 42 zł za pobór wód podziemnych w ww. miejscowości. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że odwołanie to zasługiwało na uwzględnienie, ale jedynie w części i z przyczyn innych niż podniesione przez stronę. Wobec powyższego decyzją z 30 grudnia 2021 r. w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję z 22 października 2020 r. w części tj. w zakresie punktu 2 dotyczącego określenia dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w punkcie 2 utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i w skardze wniesionej do sądu wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z ustalonymi w toku postępowania okolicznościami sprawy, skarżąca wykazała jedynie pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bez wykazania poboru wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Organy uznały jednak, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie ogranicza celu poboru wód podziemnych jedynie do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia), lecz w związku z rozdziałem pobranych wód podziemnych obejmuje również pobór do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia). Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z 22 października 2020 r. Decyzja z 22 października 2020 r. stanowiła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takiej cechy nie ma decyzja ostateczna z dnia 20 sierpnia 2019 r. Ustalenie przez organ tego w jaki sposób finalni odbiorcy wykorzystywali wodę dostarczaną przez podmiot korzystający z usług wodnych byłoby dla sprawy irrelewantne. Istotny pozostaje cel poboru wód przez skarżącą, a nie faktyczny cel wykorzystania wód przez jego odbiorców. Zdaniem Sądu I instancji, w konsekwencji prawidłowo organy obu instancji oceniły, że skoro pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu celach, tj. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, to celami poboru wód są: określony w art. 274 pkt 4 p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawarta w art. 16 pkt 70 p.w. oraz art. 2 pkt 18 u.z.z.w.) oraz pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za, p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Według Sądu I instancji, skarżąca przez to, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., nieprawidłowo wywodzi, iż każdy dokonywany przez nią pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez skarżącą usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów. W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt. 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w całości w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w każdym z powyższych przypadków; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 272 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości M., gm. K. z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne; b) art. 274 pkt 1 lit. za, p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: rozporządzenie) poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia M. jest wykorzystywana do celów poboru, i uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi; c) art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w. przez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej. Podnosząc tak sformułowane zarzuty wniesiono o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie; 2) uwzględnienie niniejszej skargi oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 3) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, reprezentowany przez r.pr., wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut w pkt 1) a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w całości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ustalony w tej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Organ I instancji, działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), w związku uzyskanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym jej przez Starostę K. wydał w dniu 20 marca 2019 r. informację ustalającą przedsiębiorstwu wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w czwartym kwartale 2018 r. w wysokości 226 zł za pobór wód podziemnych. Informacja została przedsiębiorstwu doręczona w dniu 25 marca 2019 r. Wysokość ww. kwoty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez przedsiębiorstwo w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. W dniu 4 czerwca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za czwarty kwartał 2018 r. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie określenia przedsiębiorstwu wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na dokonanie całkowitej spłaty należności w dniu 12 lipca 2019 r. Z akt administracyjnych wynikało, że w dniu 25 czerwca 2019 r. w siedzibie przedsiębiorstwa odbyła się kontrola, w wyniku której ustalono, że kontrolowany podmiot w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadził działalność polegającą na pobieraniu wód podziemnych i dostarczaniu wody dla gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych, Dyrektor Zarządu Zlewni w decyzji z dnia 22 października 2022 r. postanowił w pkt 1 określić przedsiębiorstwu za czwarty kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 268 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości M.; w pkt 2 określił przedsiębiorstwu wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. w kwocie 42 zł za pobór wód podziemnych w ww. miejscowości. Wyjaśnić należy, że przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w k.p.a. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 27 lipca 2022 r., II OSK 2366/19, z 26 czerwca 2020 r., II OSK 36/20, z 20 grudnia 2016 r., II OSK 761/15, z 19 września 2019 r., II GSK 2255/17, z 3 września 2024 r., III OSK 285/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest uzasadnionych podstaw do podzielenia twierdzenia przedstawionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w toku postępowania w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie ma racji skarżąca wskazując, że w przedmiotowej sprawie o określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych pomiędzy dniem 20 sierpnia 2019 r., a dniem 22 października 2020 r. (daty wydania decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G.) nie zaszły żadne zmiany podmiotowe ani prawne, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie postępowania i wydanie nowej decyzji. Wskazać trzeba, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2010, II OSK 367/09, z 20 grudnia 2016 r., II OSK 886/15 z 27 marca 2019 r., II OSK 1218/17). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako trafne uznał stanowisko skarżącej kasacyjnie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w całości w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.