III OSK 2298/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 92/24 odrzucające skargę J.W. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. nr DSZ-Do-1111-1250/7526/2021 w przedmiocie informacji o dostąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 92/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J.W. (skarżąca) na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. nr DSZ-Do-1111-1250/7526/2021 w przedmiocie informacji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Skarżąca wystąpiła ze skargą na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 20 września 2023 r. o numerze DSZ-Do-1111-1250/7526/2021 informujące ją, że Komendant Wojewódzki Policji odstąpił od prowadzenia w stosunku do niej postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 247), uznając, że jego prowadzenie nie znajduje uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę, wskazał, że kognicja sądów administracyjnych została określona w przepisach art. 3 § 2, § 2a, § 3 i w art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich form działalności organów administracji publicznej, poddanych kontroli sądów administracyjnych, w niniejszej sprawie w grę wchodzą inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli z art. 3 § 2 pkt 4, na który zresztą wskazała skarżąca. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że zaskarżone pismo organu nie jest decyzją, postanowieniem, ani żadnym z innych aktów wskazanych w art. 3 § 2, § 2a, § 3 i art. 4 p.p.s.a. Trzeba jednak zwrócić uwagę na pełną treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w szczególności na to, że wskazana w nim czynność ma mieścić się w zakresie administracji publicznej i dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inaczej mówiąc, ma to być czynność, która rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela wynikających z przepisów prawa. Aby zatem czynność ta mogła zaistnieć, konieczny jest przepis prawa, który przyznaje obywatelowi uprawnienie lub nakłada na niego obowiązek, a czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest realizacją tego uprawnienia lub obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, czynność, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie może być uznana za tę z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosunek służbowy policjanta nawiązuje się na podstawie mianowania i żaden przepis prawa nie nakłada na właściwy organ Policji obowiązku mianowania każdego, kto zgłosi się do służby, do postępowania kwalifikacyjnego, a zatem nie przyznaje uczestnikom postępowania konkursowego prawa domagania się przyjęcia do służby. Co więcej, nawet pozytywne zakończenie postępowania konkursowego nie daje takiego prawa, gdyż decyzja w tym zakresie należy do właściwego organu Policji. Nie ma tu zatem uprawnienia obywatela, którego realizacji mógłby się domagać od organu. Dalej Sąd wskazał, iż czynność, która została zaskarżona do sądu, została podjęta na podstawie przepisów ustawy o Policji. Sąd podkreślił, że jest to ustawa, która w sposób odrębny i samodzielny reguluje organizację Policji, jej uprawnienia, formy działalności i kwestie związane ze służbą policjantów. Tam, gdzie ustawa odsyła do stosowania przepisów innych ustaw, jest to wskazane w jej przepisach. WSA w Gliwicach wyjaśnił, że postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji prowadzi się na podstawie przepisów ustawy o Policji oraz przepisów wydanego z mocy art. 25 ust. 23 tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. Jest to odrębny tryb postępowania i nie ma tu odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewiduje się wydania decyzji lub postanowienia ani otwarcia drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tak jest w przypadku odstąpienia właściwego organu Policji od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i określenia jego uprawnień w przypadku uznania, że nie znajduje ono uzasadnienia w potrzebach kadrowych policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika to wprost z przepisu art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 12 stycznia 2022 r., jak również uprzednio obowiązującego przepisu art. 25 ust. 5 pkt 7 tej ustawy, dlatego skarga na informację właściwego organu Policji o odstąpieniu od postępowania kwalifikacyjnego z tego powodu, że nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji jest niedopuszczalna. Ponadto Sąd wskazał, iż uznając, że skarga jest niedopuszczalna, odstąpił od rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, gdyż wniosek ten jest bezprzedmiotowy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. zart.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w sytuacji, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 2) art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ pełnego postępowania dowodowego, co rzutowało na treść ostatecznego rozstrzygnięcia, 3) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy brak pełnego uzasadnienia zaskarżonego aktu Komendanta Wojewódzkiego uniemożliwił skarżącej powzięcie informacji co do przyczyn podjęcia wobec niej decyzji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, 4) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji nieudzielenia skarżącej informacji o przyczynie odstąpienia od prowadzenia wobec skarżącej postępowania kwalifikacyjnego, jak i niewskazania, iż służy jej skarga do WSA, a także niewskazania terminu do złożenia takiej skargi, 5) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji niewskazania skarżącej, iż organ zamierza zamknąć postępowanie administracyjne, nieumożliwienia jej zapoznania się z dotychczasowymi wynikami jej postępowania kwalifikacyjnego i złożenia stosownych wniosków, 6) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji braku uzasadnienia zaskarżonego aktu, a tym samym braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, odstępując od prowadzenia względem skarżącej postępowania kwalifikacyjnego, 7) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji dokonania przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. 8) art. 86 § 1 p.p.s.a. oraz art. 88 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, 9) art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sytuacji, gdy okoliczności sprawy, w szczególności niedokonanie czynności w terminie bez swojej winy, dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu i jego terminowość, przemawiają za zasadnością przywrócenia terminu. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia podlegania kognicji sądu administracyjnego skargi skarżącej na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. w przedmiocie informacji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona przez skarżącą skarga na pismo Komendanta mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym podejmowany przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego akt o odstąpieniu od prowadzenia postępowania dotyczącego przyjęcia do służby w Policji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten ma bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia natomiast kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, wyroki NSA z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6283/21 i III OSK 6167/21, wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/21). Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12 wskazując, że zaskarżony akt Komendanta Wojewódzkiego Policji o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego, mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegał kognicji sądu administracyjnego. W wyroku tym Sąd wskazał również, że akt ten "ma charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenia postępowania kwalifikacyjnego umożliwi kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym". Jednocześnie ten sam Sąd wskazał, że nietrafne jest stanowisko, iż jest to akt stanowiący jednostronną czynność przełożonego pozostawiony jego uznaniu. Zatwierdzenie listy kandydatów kończy postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do umieszczonego na niej kandydata do służby. Oznacza to, że ten element postępowania kwalifikacyjnego nie ma zastosowania do kandydata do służby, w stosunku do którego postępowanie przerwano. Przedstawiony powyżej pogląd podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd. Skoro zaś zaskarżony w akt Komendanta z dnia 20 września 2023 r. o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sąd pierwszej instancji co do charakteru zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, jak i braku możliwości wniesienia skargi na pismo w przedmiocie zawiadomienia o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest nieprawidłowe. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.