III OSK 2314/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 328/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 13 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 328/19, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 13 lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ww. zarządzeniem pokontrolnym wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń kontroli w spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na terenie [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w P., w dniach od 8 grudnia 2017 r. do 27 grudnia 2017 r., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] oraz zastrzeżeń wniesionych przez Spółkę do protokołu z kontroli, jak również w odniesieniu do podjętych przez Spółkę działań w sprawie stwierdzonych naruszeń podczas kontroli zarządził: 1. Przestrzegać warunków określonych w zezwoleniu na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia. 2. Rzetelnie oraz zgodnie ze stanem faktycznym prowadzić ewidencję ilościowo-jakościową zebranych odpadów. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia. Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 marca 2019 r. W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśniono, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu w działalności prowadzonej przez spółkę [...] Sp. z o.o. we W. na terenie [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w P. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie. Organ wskazał, że kontrolowana Spółka posiada decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 5 listopada 2014 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, zmienioną decyzją z dnia 21 listopada 2014 r. oraz decyzją z 1 grudnia 2016 r. Podczas oględzin terenu w dniu rozpoczęcia kontroli stwierdzono, że na kontrolowanym terenie magazynowano zbierane odpady. Odpady były magazynowane luzem w sąsiedztwie rampy przeładunkowej odpadów (hałda odpadów palet drewnianych w sąsiedztwie dwóch studni na ścieki przemysłowe - teren dz. nr [...], oddzielona betonową ścianą od hałdy zmieszanych odpadów, z których dało się wyróżnić odpady z remontu, tekstylia, krzesła obrotowe, oponę) oraz w kontenerach [odpady opakowań z tworzyw sztucznych oraz odpady łatek na dętki, drutu [kord stalowy]. Stwierdzono również magazynowanie odpadów o kodzie 15 0 101- opakowania z papieru i tektury oraz 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych w hali namiotowej oraz w sąsiedztwie hali namiotowej. Magazynowane odpady w trzech kontenerach oraz odpady magazynowane luzem nie posiadały oznakowania kodem oraz rodzajem odpadów. Organ wskazał, że podczas oględzin na placu znajdowało się więcej niż 11,5 Mg odpadów innych, niż niebezpieczne. Miejsca, w których magazynowano odpady luzem w hałdzie nie były zabezpieczone przed przedostaniem się ewentualnych wycieków do ziemi oraz do wód. Teren nie posiadał systemu zbierającego ewentualne odcieki, odpady nie były zabezpieczone przed warunkami atmosferycznymi (opady deszczu, ściegu oraz przed wiatrem]. Podczas oględzin stwierdzono również, że niektóre z betonowych płyt były uszkodzone [popękane, ze szparami, ubytkami). Organ uznał, że powyższe skutkuje nieprzestrzeganiem warunków zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 5 listopada 2014 r. z późn. zmianami, tj. pkt 1.2, 1.3.b, II.5, II.9,11.11,11.12 decyzji. Ponadto wskazał, że na podstawie przekazanych kart ewidencji oraz kart przekazania odpadów odbiorcom stwierdzono, że ewidencja była prowadzona w sposób nieprawidłowy. Pismem z 13 marca 2019 r. [...] sp. z o.o. przedstawił informację o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego z dnia 13 lutego 2019 r. wskazując, że zrealizował zarządzenie pokontrolne w ten sposób, że: 1. przestrzega warunków określonych w zezwoleniu na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P.; 2. rzetelnie oraz zgodnie ze stanem faktycznym prowadzi ewidencję ilościowo - jakościową zebranych odpadów. [...] sp. z o.o. we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie również w całości zastrzegając późniejsze uzasadnienie skargi. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WWIOŚ") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejszą argumentację. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do punktu 1 zaskarżonego zarządzenia Sąd meriti wskazał, że z decyzji Prezydenta Miasta P. o zezwoleniu na zbieranie odpadów z dnia 5 listopada 2014 r., wynika jasno, że odpady inne niż niebezpieczne powinny być gromadzone oddzielnie w szczelnych, zamykanych pojemnikach lub kontenerach, oznakowanych kodem i rodzajem. Podczas kontroli ustalono, że na kontrolowanym terenie magazynowano zbierane odpady. Były one magazynowane luzem w sąsiedztwie rampy przeładunkowej. Ponadto stwierdzono magazynowanie odpadów papierowych i tekturowych oraz opakowań z tworzyw sztucznych w hali namiotowej oraz w sąsiedztwie hali namiotowej. Skarżąca wskazuje, że odpady z tektury i papieru były wytworzone przez Spółkę i nie stosuje się w ich przypadku zaleceń zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nawet przy takim założeniu niedopuszczalne jest przyjęcie, że wskazane odpady nie podlegają zaleceniom z ww. decyzji z dnia 5 listopada 2014 r. Odpady te znajdowały się na terenie przeznaczonym do magazynowania zebranych odpadów i w związku z tym podlegały rygorom określonym w ww. decyzji. Ponadto spółka nie wykazała w żaden sposób, że odpady te są materiałami wytworzonymi przez spółkę w związku z dodatkowym zatrudnieniem pracowników. To jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma decydującego znaczenia, ponieważ w sytuacji, gdy spółka decyduje się magazynować odpady, (nawet wytworzone przez siebie) na terenie przeznaczonym do magazynowania odpadów zebranych, to jest zobowiązana do przechowywania ich w sposób określony w decyzji (w szczelnych, zamykanych pojemnikach). W odniesieniu do braku kodu i rodzaju odpadów, Sąd Wojewódzki wskazał, że przyczyny tego uchybienia również są bez znaczenia (skarżąca wskazuje na przygotowywanie do transportu). Zgodnie z ww. decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. pojemniki lub kontenery muszą być oznakowane kodem i rodzajem. W ocenie Sądu oznakowanie można usunąć nie wcześniej, niż po opróżnieniu pojemnika lub kontenera. Brak jest zatem podstaw do przyjęcie, że przygotowywanie odpadów do transportu zwalnia skarżącą z obowiązku oznaczenia ich kodem i rodzajem odpadów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadny jest natomiast zarzut dotyczący wskazania, iż na placu znajdowało się więcej niż 11,5 Mg odpadów innych niż niebezpieczne. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że dokonano odpowiednich pomiarów (wagi). Należy mieć na uwadze, że bardzo problematyczne (niemal niemożliwe) jest dokonanie takich pomiarów w sytuacji odpadów magazynowanych luzem na placu. Niemniej stwierdzenie takie było co najmniej przedwczesne. Nie ma to jednak w ocenie Sądu wpływu na prawidłowość zaleceń z punktu 1 zarządzenia pokontrolnego. W odniesieniu do braku zabezpieczenia przed ewentualnym przedostaniem się wycieków do ziemi oraz do wód, należy wskazać, że faktycznie w aktach sprawy znajduje się ekspertyza dotycząca szczelności całego systemu kanalizacji deszczowej, z której wynika, że działka nr [...] jest podłączona do systemu kanalizacji. Wody opadowe i roztopowe są odprowadzane za pomocą separatorów do zbiornika. Sąd meriti wskazał, że w tym zakresie postanowienia zarządzenia pokontrolnego są błędne. Niemniej ww. ekspertyza nie uwzględnia kwestii wskazanych uszkodzeń płyt betonowych i nie ma z nimi związku. Z ww. decyzji z 5.11.2014 r. wynika, że skarżąca jest zobowiązana do naprawy nawierzchni przeznaczonej pod działalność związaną ze zbieraniem odpadów w przypadku wystąpienia jej uszkodzenia (punkt II.12 decyzji). W związku z powyższym w ocenie Sądu Wojewódzkiego zarządzenie pokontrolne, mimo uchybień w zakresie wskazania, że na placu znajdowało się więcej niż 11,5 Mg odpadów oraz wskazania, że kontrolowany teren nie posiada systemu zbierającego ewentualne odcieki, jest prawidłowe i nie podlega uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 151 P.p.s.a.: - w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku oddalającego skargę na przyjętym w jego uzasadnieniu nieprawidłowym wnioskowaniu, co do ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotowo pozostającym w relacji do regulacji materialnoprawnych wymienionych niżej; - w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zaskarżone zarządzenie pokontrolne o określonej treści nie powinno być wydane przez organ; - w zw. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 992, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w odniesieniu do prowadzonej ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów skarżącej nie należało zarzucać nieprawidłowości o ciężarze gatunkowym pozwalającym na wywiedzenie wniosków o naruszeniu wymienionego tu przepisu ustawy o odpadach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wniósł o odrzucenie skargi zgodnie z art. 178, ew. 180 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej w świetle art. 174 P.p.s.a., ewentualnie oddalenie skargi w całości; oddalenie wniosków dowodowych skarżącej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym w szczególności kosztów zastępstwa radcy prawnego. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej organ wskazał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie polegają wyłącznie na wskazaniu, jakoby sąd dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co miałoby prowadzić do podniesionych w skardze naruszeń. Zdaniem organu wysoce wątpliwe jest, czy tak sformułowane zarzuty stanowią dopuszczalne podstawy kasacyjne wobec brzmienia art. 174 P.p.s.a. O ile skarżąca wskazała na naruszonej (jej zdaniem) przepisy, to jednak w niniejszej sprawie nie ma mowy ani o błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwym zastosowaniu, ani też o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu pozostaje nie prawo, jego stosowanie i wykładnia, lecz wyłącznie ustalenia faktyczne. Sąd ocenił stan faktyczny zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w oparciu o zaoferowany mu materiał dowodowy. Skarga kasacyjna zasadniczo stanowi polemikę z ustaleniami sądu i w tym zakresie, zdaniem organu, jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał, z której podstawy zakreślonej w powołanym przepisie art. 174 P.p.s.a., wywodzi skargę kasacyjną. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez oddalenie skargi. Nie można jednak zgodzić się z organem, że skarga powinna zostać odrzucona. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi bowiem do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1) podjęta w pełnym składzie. W związku z powyższym nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Innymi słowy za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrolę jurydyczną zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile skarżąca wskazała na naruszone (jej zdaniem) przepisy, to jednak w niniejszej sprawie nie ma mowy ani o błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwym zastosowaniu, ani też o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu pozostaje nie prawo, jego stosowanie i wykładnia, lecz wyłącznie ustalenia faktyczne. Skarga kasacyjna zasadniczo stanowi polemikę z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i w tym zakresie jest niedopuszczalna. Należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych, (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W świetle powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zaskarżone zarządzenie pokontrolne o określonej treści nie powinno być wydane. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21, LEX nr 3429706). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż: "w odniesieniu do prowadzonej ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów skarżącej nie należało zarzucać nieprawidłowości o ciężarze gatunkowym pozwalającym na wywiedzenie wniosków o naruszeniu wymienionego tu przepisu ustawy o odpadach". Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Przez posiadacza odpadów rozumie się, stosownie do art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wytwórcą odpadów jest natomiast każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa oświadczenie usługi stanowi inaczej. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 5 listopada 2014 r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów (ze zm.), określa m.in. iż odpady inne niż niebezpieczne mają być magazynowane oddzielnie, w szczelnych, zamykanych pojemnikach lub kontenerach, przy ich maksymalnej masie 11,5 Mg w sytuacjach awaryjnych, przez czas nieprzekraczający jednej doby. W tym kontekście niesporne jest, że na terenie przeznaczonym do magazynowania odpadów znajdowały się luzem w sąsiedztwie rampy przeładunkowej m.in. odpady palet drewnianych, odpady remontu, tekstylia, krzesła obrotowe, opona, a także obok hali namiotowej odpady papierowe, tekturowe i z tworzyw sztucznych. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na okoliczności niesporne, a stanowiące o zasadności zarządzenia pokontrolnego w zakresie zgodnego ze stanem faktycznym prowadzenia ewidencji ilościowo - jakościowej zebranych odpadów. Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy o odpadach ewidencję odpadów prowadzi się w przypadku posiadacza odpadów z zastosowaniem karty ewidencji odpadu oraz karty przekazania odpadu. Karty te sporządza się w odpowiedniej ilości, dla każdego rodzaju odpadu oddzielnie. Ustawa o odpadach nie zawiera w tym względzie ani wyjątków, ani dopuszczalnego marginesu błędu. W tym zakresie ocena stanu podmiotowego zobowiązanego (zamiar, omyłka, błąd, wina) pozostaje bez znaczenia. Podobnie w kwestii oznakowania kontenerów kodem i rodzajem odpadów - twierdzenia Spółki o "chwilowym" zdjęciu oznaczeń z kontenerów, nie znajduje uzasadnienia ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani w ustawie o odpadach - nakładając obowiązek oznaczenia, nie wskazuje ona żadnych wyjątków od tej reguły związanych z ewentualnym procesem przeładunku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są poparte żadnymi dowodami twierdzenia strony o prowadzonym remoncie, (jako źródle pochodzenia odpadów). Zasady prawidłowej gospodarki wymagają, aby prowadzenie remontu było należycie - skrupulatnie ewidencjonowane. Skarżąca takich dokumentów na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła. Jednocześnie prowadzi ona działalność w zakresie gospodarki odpadami, co uzasadnia przyjęcie, że odpady na placu nie zostały wytworzone przez stronę, lecz były tam przywiezione. Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że niezależnie od źródeł pochodzenia tych odpadów, skarżąca powinna prowadzić postępowanie zgodne z reżimem wynikającym z decyzji z dnia 5 listopada 2014 r., tj. magazynować w szczelnych, zamykanych I pojemnikach lub kontenerach, oznakowanych kodem i rodzajem. Mając na uwadze fakt, że decyzja w sentencji jednocześnie określa konieczność magazynowania w kontenerach lub pojemnikach, jak też wskazuje okres magazynowania na nie więcej niż jedną dobę, to skoro na placu w chwili kontroli nie odbywał się przeładunek, odpady powinny być odpowiednio (zgodnie z decyzją) zabezpieczone. Nie było żadnych przeszkód o charakterze siły wyższej, aby odpady te znajdowały się w odpowiednio oznaczonych szczelnych kontenerach czy pojemnikach. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddalaniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało zasądzić od skarżącego na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).