III OSK 2512/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 171/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Marki z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr LXXII/738/2023 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie wykupu lub zamiany terenów zajętych pod wysypisko odpadów stałych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 171/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I. instancji") odrzucił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "spółka") na uchwałę Rady Miasta Marki z 30 sierpnia 2023 r., nr LXXII/738/2023 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie wykupu lub zamiany terenów zajętych pod wysypisko odpadów stałych. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I. instancji wskazano, że zaskarżona uchwała z 30 sierpnia 2023 r. nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej, albowiem uchwała z 18 sierpnia 1992 r. również nie zawierała żadnych rozstrzygnięć co do sytuacji prawnej spółki. W uchwale z 18 sierpnia 1992 r. Rada Miejska wyrażono zamiar dokonania wykupu lub zamiany terenów stanowiących własność prywatną zajętych pod wysypisko odpadów stałych w rejonie ulicy O. oraz terenów objętych rekultywacją, wskazując, że ich wykup nastąpi z budżetu miasta. Granice tych terenów miały zostać wskazane w załączniku do uchwały. W ocenie Sądu I. instancji z samej treści tej uchwały nie wynikają żadne prawa lub obowiązki bezpośrednio dotyczące skarżącej, nie jest ona w niej w żaden sposób wspomniana/jak również nie jest jej adresatem. Przedstawione w skardze okoliczności, które towarzyszyły jej wydaniu, tworzą pewien kontekst faktyczny, w którym została ona wydana, jednakże nie powoduje to automatycznie, że uchwała z 18 sierpnia 1992 r. kreowała jakieś prawa lub obowiązki po stronie spółki. Natomiast takie obowiązki wynikają z treści decyzji wskazywanych przez obie strony, dotyczących działań rekultywacyjnych na terenie składowiska odpadów w M. Jednak nie te decyzje są przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu I. instancji brak jest po stronie skarżącej spółki interesu prawnego do skarżenia zarówno uchwały z 18 sierpnia 1992 r., jak również uchylającej ją uchwały z 30 sierpnia 2023 r., żadna z tych uchwał nie tworzy bowiem po jej stronie interesu prawnego, lecz co najwyżej pewien interes faktyczny. Pismem z 29 lipca 2024 r. skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 171/24 wywiodła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne stwierdzenie braku interesu prawnego we wniesieniu przez spółkę skargi na uchwałę nr LXXII Rady Miasta Marki z dnia 30 sierpnia 2023 r. "uchylającej" uchwałę Nr XXIV/109/92 Rady Miejskiej Miasta Marki z dnia 18 sierpnia 1992 r., co skutkowało odrzuceniem skargi wniesionej przez skarżącą spółkę, pomimo tego, że posiada ona nie tylko interes faktyczny, ale i prawny do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, który wynikał z przejęcia przez Gminę M. zobowiązań (a tym samym zwolnienia z takiego obowiązku W. i spółkę) do pozyskania gruntów na cele rekultywacji składowiska odpadów, co było wynikiem porozumienia pomiędzy przedstawicielami Miasta M. oraz W. w zakresie partycypowania obu gmin w działaniach dotyczących rekultywacji składowiska odpadów, czego wyrazem była uchwała z 18 sierpnia 1992 r. uchylona zaskarżoną uchwałą. Mając na względzie powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; 2. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej spółki od "Rady Miasta Marki" zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W złożonej skardze kasacyjnej przedstawiono w istocie jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 p.p.s.a. Zarzut został sformułowany bez powołania się na art. 174 pkt 1 lub 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) składa się pięciu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Z kolei art. 50 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia prawa wskazany w petitum skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Niemniej jednak stosując się do wytycznych uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 należało odnieść się krótko do jego treści. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 50 § 1 uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjne wywodzi swój interes prawny z międzygminnego porozumienia dotyczącego podziału obowiązków w zakresie rekultywacji składowiska. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo do zaskarżenia przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Art. 101 ust.1 u.s.g. stanowi lex specialis względem art. 50 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwięzła argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa stanowiska Sądu I. instancji o braku interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Marki z 30 sierpnia 2023 r., nr LXXII/738/2023 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie wykupu lub zamiany terenów zajętych pod wysypisko odpadów stałych. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny. Zaskarżona uchwała z 30 sierpnia 2023 r. nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej, albowiem uchwała z 18 sierpnia 1992 r. również nie zawierała żadnych rozstrzygnięć co do sytuacji prawnej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że z treści tej uchwały nie wynikają żadne prawa lub obowiązki bezpośrednio dotyczące skarżącej, nie jest ona w niej w żaden sposób wspomniana, jak również nie jest jej adresatem. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.