III OSK 2519/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1701/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1701/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa I. – dalej: "statut". Podstawą prawną złożenia skargi jest art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę Gmina M. - dalej: Gmina, wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Sąd ten podzielił zarzut Wojewody co do § 4 ust. 13 Statutu. Określone zostały w nim zadania zebrania wiejskiego w następujący sposób: "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa". Zdaniem Wojewody charakteryzuje je brak precyzyjnego i wyczerpującego, w formie zamkniętego katalogu wyznaczenia zadań zebrania wiejskiego, co powoduje, że statut pozbawiony został elementu obligatoryjnego wpływającego na jego legalność. W ocenie Sądu meriti zasługuje też na uznanie zarzut dotyczący § 4 ust. 4 Statutu, wprowadzającego kryterium: "zainteresowania sprawami sołectwa" jako uprawniające do udziału w zebraniu wiejskim. Zdaniem organu nadzoru zastosowane pojęcie "zainteresowani sprawami sołectwa" jest niejasne i nieostre. Wprawdzie na gruncie art. 36 ust. 1 u.s.g. nie zostało wyraźnie określone, kto może brać udział w zebraniu sołeckim, to jednak słusznie Wojewoda odnosi funkcjonowanie tego organu do struktury jednostki pomocniczej gminy. Przyjęcie tego założenia powoduje powstanie prostej zależności - prawo do udziału w pracach tego organu mają stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej gminy, a nie każdy, kto jest zainteresowany sprawami sołectwa. Tym samym za istotne naruszenie prawa uznał Sąd Wojewódzki konstrukcję prawa do udziału w zebraniu wiejskim osobom zainteresowanym sprawami sołectwa, ignorujące fakt przynależności tej osoby do wspólnoty jaką jest sołectwo. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody wobec § 4 ust. 5 Statutu, zgodnie z którym: "Uprawnieni do głosowania na zebraniu wiejskim są pełnoletni mieszkańcy sołectwa posiadający prawo wyborcze.". Według organu nadzoru stanowi on przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda wprawdzie podnosi, że żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednakże jego zdaniem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują. Sąd meriti przychylił się do stanowiska Wojewody, co do uznania za istotne naruszenie prawa regulacji § 4 ust. 11 Statutu, według którego: "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką". Jej dopełnieniem jest § 5 ust. 3 pkt. 1 Statutu, według którego do zadań sołtysa należy (...) prowadzenie zebrania wiejskiego. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, według którego - mając na względzie wspomnianą pozycję ustrojową obu organów – można dopuścić możliwość przewodniczenia przez sołtysa zebraniu wiejskiemu, ale tylko w sytuacji, gdy taką wolę wyrazi każdorazowo samo zebranie, mając na uwadze materię spraw procedowanych na danym zebraniu. Z uwagi na możliwość wystąpienia sprzeczności interesów organu uchwałodawczego sołectwa i organu wykonawczego, jakim jest sołtys, nie powinno być w przedmiocie wyboru przewodniczącego zebrania wiejskiego automatyzmu. Konsekwencją stwierdzenia, że powołany przepis § 4 ust. 11 statutu w istotny sposób narusza prawo, jest stwierdzenie również nieważności § 5 ust. 3 pkt. 1 który dotyczy wyznaczenia sołtysowi zadania prowadzenia zebrania wiejskiego. Kolejny zarzut formułuje organ nadzoru wobec § 5 ust 6 Statutu, wyznaczającego zadania rady sołeckiej. Jego wniesienie argumentuje brakiem samoistnych kompetencji rady sołeckiej, co wpływa na prawidłowość wprowadzonej regulacji czyniąc ją w oczywistej sprzeczności z u.s.g. Sąd pierwszej instancji podziela to stanowisko. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić istotne naruszenie prawa poprzez uregulowanie w statucie zadań tejże rady w określony sposób. Za nieuzasadniony natomiast Sąd meriti uznał zarzut Wojewody, co do zgodności z prawem § 5 ust. 7 Statutu o treści: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu". W ocenie Sądu Wojewódzkiego chodzi w nim o formę realizacji posiadanych przez radę sołecką kompetencji – opiniodawczych i doradczych, wspomagających działalność sołtysa. Jest jasne, że wszelkie opinie lub stanowiska rady sołeckiej, choć dla sołtysa niewiążące, to jednak muszą zawsze przybrać jakąś uzewnętrznioną postać (formę). Zatem przesądzenie, że będzie to forma uchwały, zapadającej większością głosów jest wyborem w pełni racjonalnym i dopuszczalnym. Dalej wskazano, że Wojewoda stawia zarzut wobec § 6 ust. 4 Statutu, w którym przyjęto, że "Prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa". W jego ocenie stanowi on nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. według którego "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania". Natomiast Gmina właśnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wywodzi prawo do wprowadzenia w statucie regulacji dotyczącej wyboru sołtysa, z którego skorzystała poprzez wprowadzenie § 6 ust. 4 Statutu. Nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Co do istoty regulacja § 6 ust. 4 Statutu nie określa zasad przeprowadzenia wyborów, ale koncentruje się na zdefiniowaniu biernego prawa wyborczego nie odbiegając i nie modyfikując obowiązujących w tym zakresie ustawowo wyznaczonych zasad. Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do przyjęcia, że takie regulacje Statutu naruszają delegację ustawową wynikającą z art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że § 14 ust. 2 Statutu, pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej stanowi istotne naruszenie prawa. Podzielił w tym zakresie stanowisko Gminy co do tego, że zaufanie społeczne choć jest trudne do uchwycenia, to jednak jego posiadanie przez sołtysa czy członka rady sołeckiej jest niezbędne w wykonywaniu funkcji związanych z realizacją zadań publicznych w sołectwie i jego brak wspólnota sołectwa będzie ujawnić w głosowaniu nad odwołaniem sołtysa lub członka rady sołeckiej. Uzasadnione zastrzeżenia budzi treść § 24 ust. 5 Statutu: "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany łub uchylenia uchwały". W jego ocenie jest on nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Kontrolowanej regulacji statutu zarzucić można przede wszystkim brak całościowego, pełnego trybu nadzoru realizowanego przez wójta. Nie został ustalony m.in. termin przedłożenia wójtowi uchwał, nie wyznaczono okresu, w jakim jest on uprawniony do dokonania czynności nadzoru i wezwania organu sołectwa do dokonania stosownych działań. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oparte na uznaniu, że organ w sposób nie wystarczająco dokładny i precyzyjny określił zadania zebrania wiejskiego, w konsekwencji czego katalog zadań organu nie ma charakteru zamkniętego, podczas gdy Rada Gminy M. w przedmiotowej uchwale określiła zamknięty katalog zadań zebrania wiejskiego, uniemożliwiający zebraniu wiejskiemu przekazywania zadań w trybie pozastatutowym; 2) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mogą mieć wyłącznie stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że uczestnikiem zebrania wiejskiego, bez prawa głosu, mogą być także osoby niebędące stałymi mieszkańcami sołectwa; 3) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zakazuje łączenia funkcji sołtysa z funkcją przewodniczącego zebrania wiejskiego, a ewentualne łączenie funkcji jest możliwe jedynie w przypadku uzyskania każdorazowo zgody zebrania wiejskiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że dopuszczalne jest łączenie funkcji sołtysa z funkcją przewodniczącego zebrania wiejskiego i nie ma konieczności wyrażania zgody na pełnienie tej funkcji przez zebranie wiejskie; 4) art. 36 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy te zakazują łączenia funkcji przewodniczącego rady sołeckiej i sołtysa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że takie rozwiązanie nie jest przedmiotem zakaz i dlatego też należy uznać, że sołtys może pełnić równocześnie rolę przewodniczącego rady sołeckiej; 5) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skoro rada sołecka nie jest organem sołectwa to nie można określić w statucie jej zadań, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że w zakresie przyznanych przez ustawę kompetencji Rada Gminy może określić zadania rady sołeckiej; 6) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść § 24 ust. 5 Statutu nie określa w sposób całościowy i pełny trybu nadzoru realizowanego przez Wójta, podczas gdy znajdująca się w przedmiotowym statucie regulacja w sposób pełny i wyczerpujący określa tryb nadzoru nad działalnością sołectwa realizowanego przez Wójta. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślenia wymaga, że statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. Stanowi on, że statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Stylizacja normatywna postanowień art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Wynika to z użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie uznał ustrojodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest u.s.g.. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej, (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. W świetle powyższych rozważań nie jest trafne stanowisko Sądu Wojewódzkiego o niedookreślonym sformułowaniu zadań zebrania wiejskiego, jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zostały uregulowane w statucie w sposób kompleksowy. Wprawdzie § 4 ust. 13 statutu określając zadania jednostki pomocniczej wskazuje na podejmowanie uchwał w sprawach należących do zadań tego sołectwa oraz rozpatrywanie innych spraw ważnych dla sołectwa, to jednak taka treść statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. O tym bowiem ile spraw i zadań zostanie przekazane zebraniu wiejskiemu (lub innemu organowi jednostki pomocniczej) zasadniczo decyduje rada gminy. Ustawodawca ani w art. 35 ust. 3 u.s.g., ani też w innym przepisie tej ustawy nie określił katalogu spraw załatwianych przez organy jednostki pomocniczej. Tym samym skoro samo tworzenie jednostek pomocniczych ma co do zasady charakter fakultatywny, to także zakres zadań przekazanych jej organom zależy od rady gminy. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mogą mieć wyłącznie stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że uczestnikiem zebrania wiejskiego, bez prawa głosu, mogą być także osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wprowadza jedynie ograniczenie w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W kontekście zebrania wiejskiego należy zgodzić się z poglądem, że uprawnienie do głosowania mogą być jedynie mieszkańcy sołectwa. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. W obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych. Oczywiste jest zatem, że w przypadku utworzenia jednostki pomocniczej, decyzje dotyczące spraw sołectwa mogą podejmować jedynie mieszkańcy tego sołectwa, dlatego tylko oni mogą mieć prawo do głosowania w trakcie zebrania wiejskiego. Nie wyklucza to jednak możliwości wprowadzenia uprawnienia dla osób niebędących mieszkańcami sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim bez prawa do głosowania. Nie ma zatem jednoznacznych podstaw normatywnych do ograniczania kręgu osób mających prawo do uczestniczenia w zebraniu wiejskim jedynie do mieszkańców sołectwa. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, co do tego, że sołtys – jako organ odrębny od rady sołeckiej – nie powinien wchodzić w jej skład. W ten sposób doszło do oddzielenia uprawnienia do zwoływania i prowadzenia posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej, co trafnie postulował Wojewoda w skardze. Należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu (również organu pomocniczego) należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1017/17, LEX nr 2656955). Zasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść § 24 ust. 5 statutu nie określa w sposób całościowy i pełny trybu nadzoru realizowanego przez Wójta, podczas gdy znajdująca się w przedmiotowym statucie regulacja w sposób pełny i wyczerpujący określa tryb nadzoru nad działalnością sołectwa realizowanego przez Wójta. Nie można zgodzić się z oceną sądu, że jest on nieprecyzyjny. Skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem jest jasny w myśl treści tego przepisu - wykonanie takiej uchwały jest wstrzymane decyzją wójta, a organ sołectwa zostaje wezwany do zmiany lub uchylenia uchwały. W ten sposób z przepisu jasno wynika, że skutkiem podjęcia przez organ uchwały sprzecznej z prawem jest wstrzymanie jej wykonania, a następnie jej zmiana lub uchylenie przez organ który ją podjął. Nie można także zgodzić się z oceną, że brak jest całościowego, pełnego trybu nadzoru realizowanego przez wójta. Gmina w ramach swojej samodzielności może w sposób dowolny określić zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z delegacji ustawowej nie wynika konieczność ustalenia pełnego trybu nadzoru a jedynie zakres i formy kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zaakcentować trzeba, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje, albo w całości. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że gmina korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności, a upoważnienie do kształtowania treści statutu sołectwa jest generalne, a nie kazuistyczne. W związku z tym samorząd gminny może swobodnie regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie ponownie rozważenie, przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej kontroli sądowej, czy istniały podstawy prawne do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc zaskarżonej uchwały w całości. W sprawie nie orzeczono merytorycznie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., gdyż rozpoznanie skargi w postępowaniu kasacyjnym skutkowałoby pozbawieniem strony instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143). Przytoczone powody stały się podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. Brak bowiem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć Wojewodę Śląskiego kosztami postępowania kasacyjnego.