III OSK 2565/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 638/22 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lutego 2022 r. nr 57 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 638/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 10 lutego 2022 r. nr 57 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy postanowienie nr 60 Komendanta Stołecznego Policji z 10 grudnia 2021 r. w zakresie odmowy wydania zaświadczenia obejmującego okres służby od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r. oraz postanowienie nr 60 Komendanta Stołecznego Policji z 10 grudnia 2021 r. w zakresie odmowy wydania zaświadczenia obejmującego okres służby od 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. (pkt 1), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2) oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od 22 listopada 2004 r. do 30 kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020, poz. 723), zwanego dalej również rozporządzeniem, tj. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie było prawidłowe w zakresie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia 22 listopada 2004 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Jednak w pozostałym zakresie Sąd za dowolne uznał ustalenia organów obu instancji, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, iż skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w 2013 i 2014 r. podejmował co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z akt sprawy wynika, iż skarżący uczestniczył w zatrzymaniu konkretnych osób w konkretnych sytuacjach i w określonych dniach. Okoliczność, że skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego, na co powołuje się organ, nie jest przeszkodą do stwierdzenia, że w trakcie wymienionych w notatce czynności podejmowanych przez skarżącego istniało zagrożenie zdrowia lub życia. Tym samym nieprawidłowe było twierdzenie organu, iż zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub osób podejrzanych o dokonanie zabójstw, nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Okoliczność, że każdy funkcjonariusz ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia, nie daje podstaw do odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy funkcjonariusz faktycznie podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 80 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 218 § 2 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem pełnego postępowania wyjaśniającego. Skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w pkt 1 i 3. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania (niewłaściwe zastosowanie), które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia nr 57 z 10 lutego 2022 r. w oparciu o błędną tezę, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że niesłusznie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, nie przeprowadził stosownego do sytuacji postępowania wyjaśniającego, nie poczynił pełnych i istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, a także naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów przez wyrażenie własnej oceny treści pism Dowódcy [...] Policji w W. - co w ocenie organu - Komendanta Głównego Policji nie miało miejsca i powoduje, że wyrok z 7 lipca 2022 r. jest wadliwy. W oparciu o tak sformułowany zarzut Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że organ konsekwentnie ignorował w postępowaniu administracyjnym o wydanie zaświadczenia wyniki kwerendy, którą sam zlecił i która w jednoznaczny sposób wskazała na wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach określonych w § 4 pkt. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącego organ nie dokonał jakiejkolwiek własnej analizy dokumentacji, a przeprowadzona przez niego ocena ma charakter dowolny, nielogiczny i arbitralny. Wyniki kwerendy, co obszernie wskazano w treści skargi, jak też co zauważył WSA w Warszawie, jednoznacznie wskazują na to że skarżący przynajmniej w 2013 i 2014 roku brał udział przynajmniej 6 czynnościach operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencjach w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny. Sąd I instancji prawidłowo uchylił w części zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji, ponieważ organy policji nie przeprowadziły stosownego do sytuacji postępowania wyjaśniającego, nie poczyniły pełnych i istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, a także naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów przez nieprawidłową ocenę treści pism Dowódcy [...] Policji w W. Przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji dotyczy tylko żądania wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 723), zwanego dalej również rozporządzeniem. W okresie tym skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] z przerwą w okresie od 4 listopada 2015 r. do 9 sierpnia 2016 r., kiedy to był oddelegowany do pełnienia funkcji na misji w Kosowie. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy za dowolne należy uznać ustalenia organów obu instancji, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w 2013 i 2014 r. podejmował co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W treści notatki służbowej z 30 sierpnia 2021 r. wymienione zostały konkretne interwencje podejmowane przez skarżącego m.in. w 2013 i 2014 r. (wymieniono po 6 takich interwencji w 2013 i 2014 r.). Wymienione zostały przy tym w samej notatce służbowej, sporządzonej po analizie archiwalnej dokumentacji służbowej udostępnionej przez [...] Komendy Stołecznej Policji (analizie poddano Dziennik [...] Wydziału Realizacyjnego [...]). Argumentacja organu, która przedstawiona została w zaskarżonym postanowieniu nie pozwala na zakwestionowanie wymienionych w notatce konkretnych czynności podjętych przez skarżącego w określonych dniach, jako czynności podjętych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący uczestniczył w zatrzymaniu konkretnych osób w konkretnych sytuacjach i w określonych dniach. Okoliczność, że skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom wydziału, w którym służył, nie jest przeszkodą do stwierdzenia, że w trakcie wymienionych w notatce czynności podejmowanych przez skarżącego istniało zagrożenie zdrowia lub życia. Oczywiście istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby, jednakże, jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie można się zgodzić, że wykonywanie przez skarżącego wymienionych w notatce konkretnych czynności, także wówczas, gdy są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału, jak m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub osób podejrzanych o dokonanie zabójstw, nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że tego rodzaju czynności, jak wymienione w notatce służbowej z 30 sierpnia 2021 r. nie są np. typowymi czynnościami wykonywanymi przez każdego policjanta, którego służba co do zasady związana jest z wystąpieniem wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia. Jeśli nawet można było mieć jakiekolwiek wątpliwości co do kwalifikowania tych konkretnych podjętych przez skarżącego czynności jako czynności podjętych w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, to wątpliwości te całkowicie rozwiewają wyjaśnienia Dowódcy [...] Policji w W. przedstawione w piśmie z 26 listopada 2012 r. Jak to zauważył Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom KGP w notatce służbowej z 30 sierpnia 2021 r. nie wskazano wyłącznie uczestnictwa w "określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach", ale wskazano na konkretne podjęte przez skarżącego czynności w ściśle określonych dniach. Organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył skutecznie w postanowieniu, że podjęte przez skarżącego w 2013 i 2014 r. (6 razy w każdym roku) konkretne wymienione przez organ I instancji czynności nie zostały podjęte w przez skarżącego w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia. Dowódca [...] w W. w piśmie z 26 listopada 2012 r. jednoznacznie wskazywał, że podczas wykonywanych przez skarżącego realizacji nie było mowy o napastniku nieokreślonym, że zagrożenie nie było "wyimaginowane". KGP wskazał, że "Ocena czynności oparta wyłącznie o uprzednio uzyskane informacje, może skutkować założeniem, że czynności te mogą być czynnościami o podwyższonym ryzyku, ale nie oznacza to, że urealniają i konkretyzują przedmiotowe zagrożenie". Organ nie wskazał jednak, co jego zdaniem urealniłoby i skonkretyzowało zagrożenie podczas tych podjętych przez skarżącego konkretnych czynności wymienionych w notatce służbowej z 30 sierpnia 2021 r., w sytuacji, gdy Dowódca [...] wskazał, że w tej notatce wymienione zostały jedynie te realizacje, tj. czynności, w których skarżący uczestniczył, a przedmiotowe warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu występowały. Dowódca wskazał też na realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia i zdrowia. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał odmienną ocenę Komendanta Głównego Policji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu za dowolną, co stanowiło naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w omawianym zakresie. Zasadnie również uznał Sąd I instancji, że zarówno w tym wskazanym wyżej zakresie, jak i w zakresie obejmującym okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 kwietnia 2017 r., naruszony został również przepis art. 218 § 2 k.p.a. Organy nie przeprowadziły bowiem pełnego postępowania wyjaśniającego. W skardze kasacyjnej nie podważono wykładni art. 218 § 2 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby wnioskodawcy i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych. Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał, że KGP nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, w tym dotyczących czynności podejmowanych w latach 2013-2017, m.in. czynności związanych z likwidowaniem nielegalnego laboratorium, w którym znajdowały się niebezpieczne substancje chemiczne i istniało zagrożenie wystąpienia pożaru, czy wybuchu. Wnioskodawca podnosił, że brał udział w takich realizacjach i interwencjach, zwłaszcza w latach 2013-2017, a nie zostały nawet wymienione w treści zaskarżonych postanowień, a zatem nie zostały poddane analizie. Z zaskarżonych postanowień nie wynika, aby analizie poddano inną dokumentację archiwalną udostępnioną przez [...] KSP niż Dzienniki [...]. Komendant Główny Policji – nie powołując się na żadną dokumentację w tym zakresie – stwierdził jedynie, że nie można zakładać a limine, że wykonywanie określonych czynności polegających m.in. na likwidacji nielegalnego laboratorium, w którym znajdują się substancje chemiczne, "świadczy już niewątpliwie o wykonywaniu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy istnieją inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2013-2017, poza aktami osobowymi i przywołanymi Dziennikami [...], które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania żądanego zaświadczenia. Jednocześnie z postanowienia Komendanta Głównego Policji wynika, że organ nie tylko nie kwestionuje podejmowania przez skarżącego tego rodzaju czynności jak likwidacja nielegalnego laboratorium, ale przyjmuje wprost, że czynności takie skarżący podejmował. Organ nie wyjaśnił jednakże na podstawie jakiej dokumentacji przyjął powyższe, nie określił na czym dokładnie czynności te polegały – nie ocenił ich wprost na gruncie § 4 pkt 1 rozporządzenia – a jedynie stwierdził, że nie kwalifikuje ich jako czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Tego rodzaju postępowanie stanowi o nieprawidłowym przeprowadzeniu koniecznego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Ponadto, jak to słusznie wskazał Sąd I instancji, zarówno z akt sprawy, jak i zaskarżonych postanowień nie wynika jaką dokumentację, czy rejestry, ewidencje poddano analizie przy ocenie czynności podejmowanych przez skarżącego w okresie delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji UE w zakresie praworządności w Kosowie. W piśmie Zastępcy Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP z 3 sierpnia 2021 r. wskazano jedynie, że w Biurze dokonano analizy dostępnej dokumentacji "dotyczącej przygotowania i przebiegu" rotacji Jednostki ze szczególnym uwzględnieniem czynności służbowych wskazanych we wniosku policjanta a wniosek wymienionego z 12 lipca 2021 r. nie zawierał jednakże wskazania konkretnych czynności, które podejmował. Z postanowień organów obu instancji nie wynika jakie czynności pełnione przez skarżącego podczas wymienionej służby poddano analizie, nie kwalifikując ich jako spełniających warunki § 4 pkt 1 rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że KGP zignorował w postępowaniu administracyjnym wyniki kwerendy, którą sam zlecił i która wskazała na wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Prezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja sprowadza się do tego, że skoro postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia oparte jest na treści dokumentów, to samo powstanie subiektywnego i nieuzasadnionego przekonania organu o tym, że dokumentacja ta nie jest wystarczająca do wydania zaświadczenia, jest prawną przeszkodą do jego wydania. Rzecz jednak w tym, że w przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - organ nie dokonał własnej analizy dokumentacji, a prowadzona przez niego ocena ma charakter dowolny i arbitralny. Komendant Stołeczny Policji zgodnie z treścią wewnętrznej procedury, nakazał dokonanie kwerendy dokumentacji wcześniej wyselekcjonowanej w sposób dowolny przez [...] KSP obejmującej wyłącznie dokumentację dotyczącą realizacji bojowych z udziałem broni palnej, z pominięciem wszelkiej innej dokumentacji, dotyczącej m.in. likwidacji nielegalnego laboratorium, do czego organ odnosił się bez oparcia w jakimkolwiek dokumencie. Pismem z 29 lipca 2021 r. KSP zwrócił się do Dowódcy [...] z prośbą o przeprowadzenie kwerendy. Jej wyniki wskazują na to, że skarżący przynajmniej w 2013 i 2014 roku wykonywał przynajmniej 6 czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenie porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Pismem z 30 sierpnia 2021 r. Dowódca [...] przekazał notatkę służbową z 30 sierpnia 2021 r. W notatce wymieniono wyłącznie te czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, które w ocenie autora notatki i zatwierdzającego ją Dowódcy [...], spełniają wymogi określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. w przypadku których występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego. Pismem z 26 listopada 2021 r. Dowódca [...], odpowiadając na pismo Wydziału Kadr KSP z 10 listopada 2021 r. wyjaśnił, że "szczególne zagrożenie życia i zdrowia asp. szt. M. G. podczas wykonywanych realizacji, wynikało z informacji przekazywanych na odprawach przez jednostkę zlecającą ich wykonanie. W związku z powyższym nie ma tu mowy o napastniku nieokreślonym. Zarówno figuranci jak i sposób ich działania każdorazowo scharakteryzowany był na odprawach do realizacji, przez co zagrożenie nie było wyimaginowane. Zleceniodawca w oparciu o posiadane materiały sprawy i wiedzę operacyjną, planując realizację sprawy nie był w stanie zapewnić bezpieczeństwa właśnie ze względu na szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Realizacje takie przeprowadzone były przez utworzony w 2005 r. Wydział [...] Komendy Stołecznej Policji w Warszawie (WR KSP). Szczególnego zagrożenia życia i zdrowia w tego typu realizacjach nie można zakwalifikować jako wpisanego w codzienną służbę, ani porównywać do zagrożenia innych pionów Policji. Zleceniodawca doskonale orientował się w charakterystyce osób zatrzymywanych i ryzyku z tym związanym, nie zakładał możliwości wystąpienia zagrożenia, a wiedział o nim". Tym samym wyniki kwerendy przeprowadzonej na żądanie organu i zgodnie z jego wytycznymi, potwierdziły, że skarżącemu przysługuje przynajmniej za lata 2013 i 2014, uprawnienie do podwyższenia emerytury a w zakresie pozostałych lat służby, co podkreślił Sąd I instancji, nie została przeprowadzona pełna i prawidłowa analiza całej dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu. Argumentacja organu, że miał prawo do własnej oceny informacji przekazanych przez wykonujących kwerendę, w istocie wyklucza kwestionowanie jakiejkolwiek oceny dowodów w sprawie o wydanie zaświadczenia, albowiem przyjęcie nawet najbardziej absurdalnej optyki co do zgromadzonej dokumentacji przez organ, oznaczałoby zaistnienie sporu a zatem brak możliwości wydania zaświadczenia. A trzeba zauważyć, że każda ocena materiału dowodowego dokonywana przez organ musi być przeprowadzona w sposób określony w k.p.a., w tym zwłaszcza w art. 80 k.p.a. Ocena dokonana w niniejszej sprawie oparta jest wyłącznie na nieuzasadnionym niczym przekonaniu organu, który odnosi się do oceny dokumentacji źródłowej, pomimo, że sam się z nią nie zapoznał. Jednak zapatrywanie organu nie może być dowolne, arbitralne, przeczące podstawowym regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym, lub przeprowadzonym już w sprawie innym dowodom. Jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazuje na przedmiotowe i pozbawione zrozumienia traktowanie przez organ postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu jest zgromadzenie pełnej dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia i przeprowadzenie jaj analizy. Skoro w niniejszej sprawie wykazane zostało, że zaniechana została kwerenda znacznej części dokumentacji, która zawierać może informacje o czynnościach służbowych skarżącego wykonywanych w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia, funkcjonariusza wydziału realizacyjnego, to obowiązkiem organu było przeanalizowanie tej dokumentacji. Tymczasem organ dokonał oceny materiałów dowodowych a priori, wyłącznie na podstawie własnego niczym nieuzasadnionego przekonania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kwerenda przeprowadzona przez Komendanta SPKP potwierdziła wykonywanie zadań przez skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Przy czym należy zwrócić uwagę na charakter Wydziału [...], w którym pełnił służbę skarżący, który wręcz wskazuje na możliwość wykonywania zadań służbowych związanych z zagrożeniem życia i zdrowia. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że postępowanie zaświadczeniowe nie może toczyć się w oparciu o zasady rządzące ogólnym postępowaniem administracyjnym. Niewątpliwie w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. w przedmiocie wydania zaświadczenia, zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wskazane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. nakazuje organom Policji podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia Natomiast art. 7 k.p.a. statuujący naczelną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, obligował organy do wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w zakresie zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów. Specyfika postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia nie oznacza, że organ ma prawo do dokonywania dowolnej oceny dowodów. Dowody będące przedmiotem oceny muszą wynikać z dokumentacji posiadanej przez organ, ale ocena ta nie może być dowolna. Trzeba tu podkreślić, że podstawą sporządzenia zaświadczenia w niniejszej sprawie mogą być nie tylko akta osobowe funkcjonariusza, ale także inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organy obowiązane są także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby. Od powyższych obowiązków nie zwalnia organu to, że postępowanie zaświadczeniowe powinno być prowadzone z poszanowaniem zasady szybkości. Z powyższych względów i z tego powodu, że z postanowień organów obu instancji nie wynika, jakie rejestry i dokumenty organy przeszukały, przejrzały, przeanalizowały (poza aktami osobowymi i Dziennikami [...] Wydziału [...] KSP), w sytuacji, gdy skarżący twierdzi, że podejmował także inne czynności poza wymienionymi przez organ w postanowieniu, które mogą spełniać warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia, zaszła podstawa do uchylenia obu postanowień we wskazanym już wyżej zakresie. Podsumowując powyższe, zasadnie przyjął Sąd I instancji, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie wydane we wskazanym wyżej zakresie z uchybieniem art. 218 § 2 k.p.a., naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem, Sąd I instancji prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji w omawianej części. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. G., ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.