III OSK 2698/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 126/24 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r., III SAB/Gd 126/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do rozpoznania punktu 4. wniosku skarżącego z 18 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził , że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 18 marca 2024 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udostępnienie w trybie informacji publicznej informacji opisanych szczegółowo w czterech punktach, w tym w punkcie 4. wniosku – wszystkich numerów służbowych oraz stopnia służbowego wszystkich funkcjonariuszy pracujących na oddziale terapeutycznym zakładu karnego. Pismem z 28 marca 2024 r. organ udzielił skarżącemu informacji objętych punktami 1.-3. wniosku, informując skarżącego, że niemożliwe jest udzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 4. wniosku, gdyż skarżący nie wskazał okresu, za jaki przedmiotowa informacja ma zostać udostępniona. W dniu 20 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4. wniosku z 18 marca 2023 r. Zdaniem skarżącego skoro organ uznał, że z wniosku nie wynika, jakiego okresu dotyczy informacja objęta żądaniem, to zobowiązany był wezwać skarżącego do jego wskazania, a brak odpowiedzi na wezwanie powinien skutkować załatwieniem sprawy w formie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że żądanie skarżącego we wniosku z 18 marca 2024 r. zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, co pozwala na ustalenie jego treści. Skarżący użył bowiem czasu teraźniejszego, z czego wynika, że żądanie dotyczy funkcjonariuszy pracujących na oddziale terapeutycznym zakładu karnego w dniu złożenia wniosku. Jeżeli zaś organ miał wątpliwości w tym zakresie, winien był wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii, czego nie uczynił. Wbrew stanowisku organu samo poinformowanie skarżącego, że brak wskazania we wniosku, za jaki okres informacja ma zostać udzielona nie jest wystarczające i nie może zostać uznane za wezwanie do podania tego okresu. Analizując przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 4. wniosku skarżącego z 18 marca 2024 r. Zdaniem sądu organ nie zachował się w żaden możliwy przewidziany w ustawie sposób, w szczególności nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Skierowanie do skarżącego jedynie pisma, które zdaniem sądu I instancji miało wyłącznie charakter informacyjny, było wadliwe. Odnosząc się do sformułowania żądania skargi, by sąd zobowiązał organ do udzielenia żądanej informacji publicznej, sąd stwierdził, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd nie określa sposobu załatwienia wniosku, bowiem o tym decyduje organ, a jedynie zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Z tych przyczyn sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zobowiązał organ do rozpoznania punktu 4. wniosku skarżącego z 18 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ niezwłocznie udostępnił skarżącemu informacje publiczne objęte punktami 1.-3. wniosku oraz odpowiedział na pkt 4. wniosku (w terminie dziesięciu dni po jego wpływie), aczkolwiek w tym ostatnim przypadku załatwił sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów u.d.i.p. W ocenie sądu I instancji wadliwe zrozumienie treści żądania, czy też wadliwe zastosowanie przepisów u.d.i.p., nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Sąd I instancji nie uwzględnił żądań skargi o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. Zdaniem tego sądu zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Trudno dopatrzeć się konieczności zrekompensowania skarżącemu oczekiwania na rozpoznanie pkt 4. jego wniosku przyznaniem jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Zdaniem sądu brak jest też konieczności wymierzenia organowi kary pieniężnej w celu jego zdyscyplinowania, bowiem rozpoznał on w znacznej części wniosek skarżącego z 18 marca 2024 r., jak też odniósł się - chociaż wadliwie - do punktu 4. wniosku skarżącego już 28 marca 2024 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktów 2 i 3. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości 1,5 krotności stawki określonej w normach przepisanych. Pełnomocnik skarżącego ustanowiona w ramach prawa pomocy wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT w wysokości 1,5 krotności stawki. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy tj.: 1. "art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a." poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ całkowicie bezpodstawnie uznał wniosek skarżącego za nieprecyzyjny, w związku z tym pozostawił go bez rozpoznania, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa; 2. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania środków dyscyplinujących w postaci wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zarzucie 1. autor skargi kasacyjnej miał zamiar wskazać art. 149 § 1a p.p.s.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut 1. okazał się bezzasadny. Jego wada konstrukcyjna w postaci wskazania nieistniejącego przepisu p.p.s.a. "art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a." mogła zostać naprawiona w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, z którego wynika, że autor skargi kasacyjnej miał zamiar wskazać na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ niezwłocznie udostępnił skarżącemu informacje publiczne objęte punktami 1.- 3. wniosku oraz odpowiedział na pkt 4. wniosku (w terminie dziesięciu dni po jego wpływie), aczkolwiek w tym ostatnim przypadku załatwił sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu I instancji, który wskazał, że wadliwe zrozumienie treści żądania, czy też wadliwe zastosowanie przepisów u.d.i.p., nie daje w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Do powyższych wywodów nawiązywać również będzie argumentacja dotycząca drugiego z zarzutów. Zarzut 2. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Decyzja sądu w tym zakresie nie pozostaje jednak poza zakresem regulacji prawnej, a zatem również kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu II instancji wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (względnie przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek, aby zakwestionować decyzję sądu I instancji w przedmiocie oddalenia wniosku o zasądzenie grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do takiej decyzji. Przede wszystkim organ w ustawowym terminie odniósł się do wniosku skarżącego w ustawowym terminie, zaś co do punktu 4. wniosku – błędnie go zrozumiał i uznał, że nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego jedynie zwykłym pismem, a więc nie załatwił w tej części wniosku w sposób prawem przewidziany. Decyzja organu w procesie stosowania prawa administracyjnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zawsze stwarza określone wątpliwości i ryzyko popełnienia błędu chociażby w związku z koniecznością interpretacji pojęć nieokreślonych użytych w treści przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co akurat w tej sprawie nie miało miejsca. Należy jednak zauważyć, że problematyczna może być i sama treść wniosku, sposób jego sformułowania. Rację ma sąd I instancji, że w sytuacji, w której organ miał wątpliwości co do intencji wnioskodawcy, powinien się po prostu do niego zwrócić o ich wyjaśnienie. Niemniej, brak takiego działania organu, w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, nie przesądza o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się oczywistego lekceważenia prawa w działaniach i zaniechaniu organu. Organ podjął bowiem działanie w ustawowym terminie, rozpatrzył 3 z 4 pytań wnioskodawcy, zaś ostatnie błędnie zinterpretował, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może uzasadniać zastosowania grzywny, gdyż taka decyzja sądu byłaby niesprawiedliwa i niesłuszna. Decyzje sądów administracyjnych w przedmiocie nakładania grzywien oraz zasądzania sum pieniężnych w związku z błędami popełnianymi przez organy, zwłaszcza w tak problematycznych sprawach z zakresu informacji publicznej, muszą być wyważone i racjonalne. Za taką decyzję uznać należy decyzję sądu podjętą w niniejszej sprawie wyrażoną oddaleniem skargi w części dotyczącej wniosków skarżącego. Jest to decyzja odpowiadająca prawu, uwzględniająca okoliczności faktyczne sprawy, a jednocześnie jest to decyzja uwzględniająca wartości stające poza prawem, takie jak poczucie sprawiedliwości i słuszności. Z tych przyczyn zarzut drugi jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. W kontekście niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przypomina wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu o możliwości stosowania art. 250 § 2 p.p.s.a.