III OSK 27/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1076/22 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w N. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 maja 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1076/22, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w N. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 maja 2022 r., [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 21 lutego 2020 r. X S.A. z siedzibą w N. - dalej: "Spółka", wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego – dalej: "Marszałek" o zmianę decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lipca 2007 r., znak: [...], którą udzielono jej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. przy ul. [...] i [...], o nazwie: "Składowisko odpadów [...]" oraz "Zakład Recyklingu Odpadów; [...]" w celu dostosowania tego pozwolenia do konkluzji BAT. Badając wniosek strony w aspekcie możliwości zmiany decyzji – ww. pozwolenia zintegrowanego Marszałek stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska – dalej: "Minister", decyzją z dnia 19 maja 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy jego decyzję z dnia 23 września 2016., znak: [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia w całości, bez odszkodowania, ww. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. przy ul. [...] i [...]. Wobec powyższego faktu, Marszałek uznał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania wszczętego wnioskiem strony o zmianę udzielonego jej pozwolenia i postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Na to postanowienie Spółka wniosła zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2020 r. znak: [...] Minister utrzymał w mocy ww. postanowienie Marszałka. Minister przypomniał również, że Spółka, korzystając z przysługującego jej prawa, złożyła skargę na ww. decyzję Ministra z dnia 19 maja 2020 r., co w ocenie organu powodowało, że należało utrzymać w mocy ww. postanowienie Marszałka. Minister podkreślił, że byt prawny pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. przy ul. [...] i [...], a więc i wnioskowana przez Spółkę zmiana tego pozwolenia, jest uzależniona od rozstrzygnięcia przez sąd sprawy cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia skargi na ww. postanowienie Ministra w przedmiocie zawieszenia. W dniu 28 stycznia 2022 r. Spółka wniosła do Marszałka o: 1. podjęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia 27 lipca 2007 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. przy ul. [...] i [...] o nazwie: "Składowisko odpadów [...]" oraz "Zakład Recyklingu Odpadów; [...]" w celu dostosowania ww. decyzji do konkluzji BAT wynikających z Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (dalej zwana Konkluzjami BAT), ewentualnie - w przypadku przyjęcia Marszałka zasadności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie; 2. podjęcie niniejszego postępowania oraz - w oparciu o art. 100 § 2 i § 3 K.p.a. załatwienie sprawy, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie w ten sposób, że Marszałek przyjmie, iż pozwolenie zintegrowane pozostaje w obiegu prawnym, a co jest niezbędne ze względu na fakt, że dalsze zawieszenie postępowania mogłoby spowodować poważną szkodę dla interesu społecznego oraz niepowetowaną szkodę dla strony (Spółki). Zaskarżonym postanowieniem Marszałek, działając w trybie art. 97 § 2 K.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek Spółki w sprawie zmiany decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 27 lipca 2007 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie z dnia 19 maja 2022 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie obligatoryjnej przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowe dla przyjęcia zaistnienia sytuacji o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy, a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. Zdaniem Sądu meriti trafnie uznały orzekające w sprawie organy, że taka sytuacja wystąpiła w sprawie o zmianę pozwolenia zintegrowanego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lipca 2007 r. na prowadzenie instalacji przez Spółkę i miała związek z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie cofnięcia tego pozwolenia, tj. nierozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1461/20 o oddaleniu jej skargi na decyzję Ministra z dnia 19 maja 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego z dnia 27 lipca 2007 wraz z decyzjami zmieniającymi to pozwolenie. Dalej Sąd meriti wskazał, że kwestia posiadania pozwolenia zintegrowanego ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jego zmiany i nie budzi wątpliwości, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego może być merytorycznie rozpatrywany tylko wtedy, gdy wnioskujący takie zezwolenie posiada. Z akt sprawy wynika, że Spółce cofnięto bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane decyzją Marszałka z dnia 23 września 2016 r., co potwierdził dwukrotnie orzekając Minister, a ostatecznie w decyzji z dnia 19 maja 2020 r., natomiast wniosek o zmianę tego pozwolenia został złożony w dniu 21 lutego 2020 r., w trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie jego cofnięcia. Trzeba mieć na względzie, że zmienić można tylko takie pozwolenie, które obowiązuje, z czym nie można także utożsamiać udzielenia Spółce na czas postępowania sądowego ochrony tymczasowej wynikającej z wstrzymania wykonania przez WSA w Warszawie (postanowienie z 26 sierpnia 2020 r. r. IV SA/Wa 1461/20) zaskarżonej decyzji Ministra z 19 maja 2020 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowym było przypisanie w tym postępowaniu charakteru zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wynikowi postępowania sądowoadministracyjnego, który tak w dacie wydawania przez Marszałka postanowienia o odmowie podjęcia zawieszenia w sprawie zmiany pozwolenia z 23 marca 2022 r., jak i w dacie wydania przez Ministra zaskarżonego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji związany był z wynikiem rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r., II SA/Wa 1461/20 wydanym w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania Spółce pozwolenia zintegrowanego. Nadto zasadnie, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, Minister wskazał, powołując się na art. 61 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, co oznacza, że dokonane z mocy ww. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. wstrzymanie wykonania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane pozostaje w mocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe nie zmienia jednak faktu, że orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że kwestia posiadania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie jego cofnięcia, stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o zmianę tego pozwolenia, w związku z czym zaistniała określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawa do zawieszenia tego postępowania, a mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy nie ziściły się przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania w myśl art. 97 § 2 k.p.a. Nie przestały bowiem istnieć okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. W tej sytuacji, wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, a także nie stwierdzając innych uchybień względem zaskarżonego postanowienia mogących mieć wpływ na jego treść a podlegających uwzględnieniu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowym było utrzymanie przez Ministra w mocy postanowienia Marszalka odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia pierwszoinstancyjnego i wydanie rozstrzygnięcia o podjęciu zawieszonego postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 97 § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Minister w sposób wyczerpujący i całościowy ocenił materiał dowodowy, podczas gdy nie przeprowadził on postępowania dowodowego, które umożliwiało ustalenie wszystkich okoliczności sprawy w efekcie czego przyjął on, że nie zaktualizowały się przesłanki zezwalające na podjęcie postępowania, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, że organ II instancji bezzasadnie przyjął, że nie było podstaw do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji kiedy dalsze zawieszenie postępowania może przyczynić się do powstania poważnej szkody dla interesu społecznego poprzez brak bezzwłocznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zaktualizowała się przesłanka uzasadniająca zastosowanie ww. przepisu, 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister przeprowadził samodzielne postępowanie, a to dokonał prawidłowej weryfikacji wszelkich aspektów (prawnych i faktycznych) niniejszej sprawy, podczas gdy obowiązkiem Sądu było poddanie krytycznej ocenie sposobu procedowania w toku postępowania odwoławczego, a co skutkowało istotnym wpływem na wynik spraw, czyli utrzymaniem w obrocie prawnym nietrafnej decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła: - w oparciu o art. 188 P.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Ministra i poprzedzającego go postanowienia Marszałka; - w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; - w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. - zasądzenie na rzecz Skarżącego od Ministra Klimatu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem. Ocena tego zagadnienia, gdyby samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyroki NSA: z dnia 7 października 2010 r., sygn. II OSK 1543/09, LEX nr 746624 oraz z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09, LEX nr 746031). Dla przyjęcia zaistnienia sytuacji o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. Wbrew zarzutom strony skarżącej należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że taka sytuacja miała miejsce. Sprawa o zmianę pozwolenia zintegrowanego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lipca 2007 r. na prowadzenie instalacji przez Spółkę, miała związek z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie cofnięcia tego pozwolenia, tj. nierozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1461/20 o oddaleniu jej skargi na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 maja 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego z dnia 27 lipca 2007 wraz z decyzjami zmieniającymi to pozwolenie. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że kwestia posiadania pozwolenia zintegrowanego ma relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jego zmiany i nie budzi wątpliwości, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego może być merytorycznie rozpatrywany tylko wtedy, gdy wnioskujący takie zezwolenie posiada. Z materiału aktowego wynika, że Spółce cofnięto bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane decyzją Marszałka z dnia 23 września 2016 r., co potwierdził ostatecznie Minister w decyzji z 19 maja 2020 r., natomiast wniosek o zmianę tego pozwolenia został złożony w dniu 21 lutego 2020 r., czyli w trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie jego cofnięcia. W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Sąd trafnie ocenił, że organ prawidłowo Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Trafnie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowym było przypisanie w tym postępowaniu charakteru zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikowi postępowania sądowoadministracyjnego, który tak w dacie wydawania przez Marszałka postanowienia o odmowie podjęcia zawieszenia w sprawie zmiany pozwolenia z 23 marca 2022 r., jak i w dacie wydania przez Ministra zaskarżonego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, związany był z wynikiem rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., wydanym w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania Spółce pozwolenia zintegrowanego. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym powołał się na pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017, nr 5, poz. 73), że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że Minister Klimatu i Środowiska przeprowadził samodzielne postępowanie i dokonał prawidłowej weryfikacji wszelkich aspektów (prawnych i faktycznych) niniejszej sprawy. W myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie nieostateczne rozstrzygnięcia mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżony akt. Wskazać należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpoznał bowiem ponownie sprawę odmowy podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wydanego Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instancji do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., IV SA/Wa 1461/20 oddalającego jej skargę na ostateczną decyzję Ministra o cofnięciu bez odszkodowania powyższego pozwolenia zintegrowanego. Minister zasadnie przy tym wskazał, powołując się na przepis art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, że wstrzymanie wykonania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane pozostaje w mocy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.