III OSK 271/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 308/18 w sprawie ze skargi Województwa Warmińsko-Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu uchwały I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Województwa Warmińsko - Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 roku, sygn. akt II SA/Ol 308/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa Warmińsko - Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu uchwały uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą Nr LVII/391/2017 z dnia 24 listopada 2017r. Rada Gminy [...], powołując się m.in. na art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) odmówiła uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie [...], ponieważ jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jaki obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Jednocześnie stwierdzono, że warunkiem pozytywnego uzgodnienia projektu jest dokonanie wskazanych w uchwale zmian. Na powyższą uchwałę Województwo Warmińsko-Mazurskie złożyło zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wydanie postanowienia o uzgodnieniu przedstawionego projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, albo uchylenie postanowienia zawartego w uchwale Rady Gminy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Gminy. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 23 ust. 3a u.o.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 3, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Z kolei jak stanowi art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podano, że niedopuszczalność środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W ocenie Kolegium taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż z jednej strony Województwo, działając poprzez swój organ stanowiący i kontrolny (sejmik województwa), dążąc do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu realizuje swoje ustawowe zadania o charakterze publicznoprawnym, a z drugiej strony - próbuje realizować swój interes prawny, jako interes osoby prawnej, kwestionując stanowisko wyrażone przez Ragę Gminy w ramach postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w związku z zamiarem ustanowienia tego obszaru. Na powyższe postanowienie Województwo Warmińsko – Mazurskie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a, poprzez jego zastosowanie, w związku z błędnym uznaniem, że zażalenie wniesione zostało na akt niepodlegający zaskarżeniu w drodze zażalenia i przez nieuprawniony podmiot. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.) samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wobec czego ma interes prawny w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały rady gminy. Zaskarżenie to, poprzez art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, odbywa się w oparciu o art. 106 k.p.a. Artykuł 23 ust. 3b u.o.p., wprowadza wymóg uzgodnienia projektu uchwały z właściwą miejscowo radą gminy. Przy czym rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. na gruncie art. 23 ust. 3a u.o.p. powinno uwzględniać, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają prawną formę działania rady gminy. Sąd uznał, że rada gminy zastosowała wiążący ją tryb podejmowania uchwał, a zaskarżona zażaleniem uchwała zawiera wszystkie niezbędne elementy, aby uznać za wiążące rozstrzygnięcie, na które przysługuje zażalenie na mocy art. 106 § 1 k.p.a. na zasadach określonych w art. 17 k.p.a. Wobec powyższego, wydając ocenianą uchwałę, Rada Gminy [...] uwzględniła zarówno art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak też art. 106 § 5 k.p.a. do którego odsyła art. 23 ust. 32 ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo według Sądu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przewiduje wprost możliwość orzekania w innych sprawach niż indywidualne, gdy ustawy odrębne określają zasady w tym zakresie. Zdaniem Sądu takie zasady określa art. 23 ust. 3a-3c ustawy o ochronie przyrody poprzez odesłanie w art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody do trybu określonego w art. 106 k.p.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucając mu naruszenie: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2018, poz. 570) w związku z art. 23 ust. 3 - 3c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2018, poz. 142 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018, 994 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż wskazane wyżej przepisy przyznają samorządowym kolegiom odwoławczym kompetencję do orzekania w sprawach o charakterze legislacyjnym należących do wyłącznej właściwości rad gminy, podczas gdy przepisy te w najmniejszym nawet stopniu nie dają możliwości samorządowym kolegiom odwoławczym kontroli rad gminy w zakresie ich działalności uchwałodawczej. 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 23 ust. 3 - 3c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż będące przedmiotem skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i w konsekwencji jego uchylenie, podczas gdy postanowienie to odpowiadało tym przepisom prawa; - art 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż odpowiednie zastosowanie art. 106 k.p.a. w przypadku uzgodnienia przez radę gminy projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu prowadzi do przyznania samorządowym kolegiom odwoławczym kompetencji do kontroli instancyjnej wydanych przez radę gminy uchwał w przedmiocie wskazanego wyżej uzgodnienia w pełnym zakresie wynikającym z przepisów k.p.a., podczas gdy odpowiednie zastosowanie art. 106 k.p.a. daje uprawnionym podmiotom prawo do kwestionowania tychże uchwał rady gminy wyłącznie w formie przewidzianej w art. 101, art. 101 a oraz art. 102 ustawy o samorządzie gminnym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 144 k.p.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż wskazane wyżej przepisy k.p.a, zostały niewłaściwie zastosowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie i w konsekwencji uchyleniu wydanego na ich podstawie przez Kolegium postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Województwo Warmińsko-Mazurskie, podczas gdy zażalenie to wniesione zostało przez nieuprawniony podmiot na akt niepodlegający zaskarżeniu w drodze zażalenia; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, a w szczególności dopuszczalnego zakresu ingerencji Kolegium w działalność uchwałodawczą, która została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji rad gminy; - art. 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 22 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 3 marca 2021 r. Województwo Warmińsko – Mazurskie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wyraziło stanowisko, że ze względu na sytuację epidemiologiczną zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego w celu rozpoznania niniejszej sprawy jest w pełni uzasadnione. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddając kontroli podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o s.k.o., art. 23 ust. 3-3c ustawy o ochronie przyrody, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w świetle argumentacji podniesionej w jego uzasadnieniu oraz w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Na wstępie wskazać należy, że te same przepisy (art. 1 ust. 2 ustawy o s.k.o., art. 23 ust. 3-3c ustawy o ochronie przyrody, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym) pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie raz kwalifikuje jako przepisy prawa materialnego, a raz jako przepisy prawa procesowego. Zwrócić należy uwagę, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy stosownie do treści art. 23 ust. 3a u.o.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. uzgodnienie (odmowa uzgodnienia) projektu uchwały sejmiku województwa o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) przez właściwą miejscowo radę gminy następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie podlegające rozpatrzeniu przez samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 3 u.o.p. zarówno projekt uchwały sejmiku o wyznaczeniu obszaru krajobrazu, jak i jego likwidacji lub zmiany granic musi być uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz właściwą miejscowo radą gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę instytucją uzgodnienia wskazuje na najdalej idącą formę współdziałania wymagającą osiągnięcia konsensusu pomiędzy organami współdziałającymi. Skoro zaś ustawa o ochronie przyrody dopuszcza tak silną ingerencję innych podmiotów w sposób kształtowania obszaru chronionego krajobrazu, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki ochrony środowiska przez sejmik województwa w tym zakresie. Jak wynika z treści art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody wspomnianego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w trybie art.106 k.p.a.", a więc, jego zastosowanie nie odnosi się tylko do formy zastosowanego uzgodnienia (postanowienia), ale również do możliwości jego zaskarżenia do organu wyższej instancji - co wynika z § 5 powołanego przepisu. Jest do regulacja szczególna odnosząca się do uzgadniania projektu uchwały sejmiku województwa w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a tym samym stanowiąca lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art.89 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia (odmowy uzgodnienia) wspomnianego projektu przysługuje możliwość wniesienia zażalenia przez podmiot mający w tym interes prawny (sejmik województwa). Tym samym z woli prawodawcy sytuacja ta traktowana jest tak, jakby postanowienie było wydane w sprawie indywidualnej. Do rozpoznania takiego postanowienia zgodnie z regułami wynikającymi z art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. w zw. z art.17 pkt 1 k.p.a. będzie właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Z przepisów tych wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o s.k.o., gdyż nie chodzi tu o orzekanie na zasadach określonych w odrębnych ustawach w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 tego przepisu. Jako bezpodstawne ocenić należy zarzut naruszenia art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym chyba, że ustawa stanowi inaczej. Natomiast do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminy). Ani w treści zarzutu, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym polega naruszenie tych przepisów, w szczególności czy przybrało ono postać niewłaściwej wykładni tych przepisów, czy też niewłaściwego ich zastosowania. Rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, jak również nie zostało wykazane przez nią, że uchwały nie podjęto w głosowaniu jawnym bądź, że odmowa uzgodnienia pochodzi od innego organu niż rada gminy. Mając powyższe na uwadze nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art.106 § 5 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Wprawdzie w treści zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał ogólnie art.106 k.p.a., lecz w treści uzasadnienia sprecyzował, że chodzi o art.106 § 5 k.p.a. Wskazać także należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ustawodawca nie nakazuje stosować art.106 § 5 k.p.a. "odpowiednio", lecz wprost - "uzgodnień (...) dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art.153 p.p.s.a. Nadto zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem skargi do sądy administracyjnego było postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], które na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kontrolowany przez sąd administracyjny orzeczenia ma charakter wyłącznie formalny i jego przedmiotem nie były rozważania o charakterze merytorycznym. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji wyraźnie wynika, że zaskarżone postanowienie SKO jest nieprawidłowe, a więc po jego uchyleniu Kolegium jest zobowiązane rozpatrzyć merytorycznie wniesione przez Województwo Warmińsko-Mazurskie pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. zażalenie na postanowienie Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. przyjęte w formie uchwały. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo nie został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12.