III OSK 2781/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1875/19 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Z.W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1875/19, którym oddalono skargę ww. skarżącego kasacyjnie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z [...] września 2018 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] października 2018 r. i [...] listopada 2018 r. Z.W. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Zakładu przetwarzania (odzysku) odpadów budowlanych", planowanego do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...], położonej w S. przy ul. K., zakwalifikowanego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowiła załącznik do wniosku. Pismami z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie Wydział Spraw Terenowych I w S. oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w W. o wydanie opinii, co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, o którą wnioskował inwestor, uznając po analizie przeznaczenia działki, na której miałaby powstać inwestycja, tj. działki nr ewid. [...] obręb [...], iż inwestycja ta nie jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z [...] czerwca 2008 r. Organ I instancji uzasadniając swoją odmowę, wskazał, że w ww. planie wprost przewidziano, iż przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko można lokalizować wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem P, co oznacza, że na pozostałych terenach, w tym na terenach oznaczonych w planie symbolem S, jest to zakazane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.W. Zdaniem odwołującego organ I instancji nie dokonał analizy rzekomego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia przedstawionego w złożonej karcie informacyjnej. Karta informacyjna przedsięwzięcia przedstawia nieuciążliwy charakter planowanej inwestycji, co potwierdzają pozytywne opinie Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. W ocenie zaś odwołującego przedsięwzięcie polegające na uruchomieniu zakładu przetwarzania odpadów budowlanych w S. ma na celu produkcję kruszywa recyklingowego na potrzeby budownictwa, a zatem jest to działalność dopuszczona w § 20 pkt 2 m.p.z.p. Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść stosownych przepisów prawa będących podstawą wydanej decyzji, jak również wyjaśniło ich znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa lub u.o.o.ś.), przy wydawaniu wszystkich decyzji środowiskowych (poza wskazanymi w tym przepisie) uwzględnia się postanowienia m.p.z.p., które mają charakter wiążący. Kolegium podniosło również, że stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 94 Konstytucji RP, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce, kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. Postanowienia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. stanowią więc wyraz respektowania rangi aktu, jakim jest plan miejscowy. W tym kontekście organ odwoławczy dodał również, że z powyższego przepisu wynika niezbicie, iż w razie istnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność z jego postanowieniami jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc treść powołanych przepisów do stanu faktycznego sprawy, Kolegium zwróciło uwagę na to, że dla nieruchomości nr [...] obr. [...] położonej w S., na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego części Miasta S. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Sulejówek z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr 150/XXV/08 (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 10 z dnia 31 stycznia 2009 r., poz. 237). Z wyrysu planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest symbolem IX S 46, tj. tereny składowe, oprócz fragmentu działki o pow. 65 m2, który przeznaczony jest pod tereny wód otwartych - zbiornik retencyjny oznaczony symbolem IX WS 47. Następnie Kolegium przytoczyło ustalenia zawarte w stosownych przepisach planu miejscowego odnoszących się do jednostki planistycznej, na której miałaby powstać planowana inwestycja, podkreślając jednocześnie, że w analizowanym zakresie ustalenia planu odwołują się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257 z 2004 r., poz. 2573, dalej jako rozporządzenie z 2004 r.), które utraciło moc z dniem 15 listopada 2010 r. Jak wskazało Kolegium ww. rozporządzenie określało w § 1: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany; 3) przypadki, w jakich zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 4) szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kolegium dodało jednocześnie, że w dacie orzekania przez organ I instancji oraz organ odwoławczy wzięto pod uwagę przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako rozporządzenie z 2010 r.), które określa: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż nie ma wątpliwości, że przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są to przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu ooś jest obligatoryjne, natomiast przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są to przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Kolegium ustaliło również, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu przetwarzania (odzysku) odpadów budowlanych zaliczone zostało do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia z 2010 r., a więc do przedsięwzięć, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Dokonując dalej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium doszło do przekonania, że plan ten w jednostce strukturalnej IX dopuszcza lokalizację funkcji drobnej wytwórczości, produkcji i magazynowania o nieuciążliwym charakterze, ale w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenów S, czyli terenów objętych przedmiotową inwestycją, wyklucza się lokalizowanie obiektów i urządzeń wymienionych w § 45 ust. 1-4 planu. Z § 45 pkt 4 planu jednoznacznie zaś wynika, że dopuszcza się lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, wyłącznie na terenach produkcyjno-magazynowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem P. Powyższe ustalenie planu oznacza zdaniem organu II instancji, że przedsięwzięcia dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, czyli mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie mogą być lokalizowane na terenach oznaczonych symbolem S. Skoro zatem planowane przedsięwzięcie miałoby zostać zlokalizowane na części działki nr [...], tj. na terenach oznaczonym symbolem S, a inwestycja ta zgodnie z § 3 pkt 80 i 81 rozporządzenia została zakwalifikowana do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to okoliczność ta stoi w sprzeczności z § 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 45 pkt 4 m.p.z.p., gdyż inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko mogą być realizowane tylko i wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem P. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że pozytywne opinie Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie potwierdzające nieuciążliwy charakter planowanej działalności, pozostają bez wpływu na stanowisko organu odwoławczego. Zwrócono bowiem uwagę, iż powoływany przez odwołującego § 20 pkt 2 m.p.z.p. nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten zawiera ogólne postanowienia odnośnie jednostki strukturalnej IX, natomiast szczegółowe ustalenia planu odnośnie terenu S zostały zawarte w § 48 i 45 m.p.z.p. Kolegium dodało jednocześnie, iż w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Na powyższą decyzję SKO w S. z [...] maja 2019 r. skargę wywiódł Z.W., domagając się stwierdzenia jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenia w całości obu decyzji, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podniósł, że powyższe decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów administracyjnego prawa materialnego. W szczególności skarżący wskazał, że organ I instancji wydając swoją decyzję był zobowiązany respektować przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części Miasta Sulejówek zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Sulejówek z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr 150/XXV/08, przy czym postanowienia tego planu zakazują lokalizacji urządzeń wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2010 r. Zdaniem skarżącego Rada Miasta S. powinna była zatem dokonać aktualizacji postanowień m.p.z.p. Skoro tego nie uczyniła, to należało – w ocenie skarżącego – uznać, że podstawę normatywną wydanej wobec niego decyzji stanowił przepis, który w dniu wydania decyzji odsyłał do nieobowiązującego aktu. To zaś powoduje, jego zdaniem, że wydana decyzja dotknięta jest wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego i powinno się stwierdzić jej nieważność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał fakt, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia z 2010 r. Zgodnie z tym przepisem planowane przedsięwzięcie zakwalifikowano do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacji składowisk odpadów oraz punkty do zbierania lub przeładunku złomu. W sprawie ustalono, że teren planowanej inwestycji objęty jest postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części Miasta Sulejówek zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Sulejówek z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr 150/XXV/08. Oznacza to, że orzekające w sprawie organy były w pierwszej kolejności zobowiązane do zbadania, czy postanowienia ww. aktu miejscowego nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność tych postanowień z lokalizacją planowanej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji związane z tą kwestią okoliczności, zostały przeanalizowane i ocenione prawidłowo przez organy orzekające w sprawie. Wniosek ten uzasadnia przede wszystkim treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie ustaleń m.p.z.p. Nieruchomość, na której zaplanowano lokalizację przedmiotowej inwestycji, czyli działka nr [...] została oznaczona w planie miejscowym symbolem IX S 46, tj. tereny składowe, oprócz fragmentu działki o pow. 65 m2, który przeznaczony jest w planie pod tereny wód otwartych, tj. zbiornik retencyjny oznaczony symbolem IX WS 47. W myśl § 20 pkt 1 m.p.z.p. dla jednostki oznaczonej w planie symbolem IX ustala się: a) utrzymanie i rozwój budownictwa mieszkaniowej jednorodzinnego, wraz z podstawowymi usługami i urządzeniami bytowymi dla ludności; b) lokalizowanie funkcji usługowych komercyjnych o charakterze nieuciążliwym z zakresu administracji, finansów, kultury, turystyki, rekreacji, wypoczynku i sportu, zdrowia, nauki i szkolnictwa; c) kształtowanie ul. N. jako ciągu usługowo-handlowego, reprezentacyjnego w formie i wykończeniu architektonicznym oraz stosowanie na elewacjach budynków usytuowanych wzdłuż ul. N. kolorystyki nawiązującej do naturalnych materiałów budowlanych, tj. tonacji szarości, beży i brązów; d) uzupełnienie, porządkowanie i podnoszenie standardów programowych i przestrzennych istniejącego zagospodarowania. Jednocześnie pkt 2 ww. § 20 m.p.z.p. dopuszcza lokalizowanie na danej jednostce funkcji drobnej wytwórczości, produkcji i magazynowania o nieuciążliwym charakterze. Sąd I instancji zauważył, że poza ww. ustaleniami o charakterze ogólnym, postanowienia m.p.z.p. zawierają także istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy regulacje szczegółowe, odnoszące się dla terenów oznaczonych w tym akcie symbolem S. Przesądzające w tym zakresie znaczenie Sąd I instancji przyznał § 48 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., który wyklucza lokalizowanie na terenach S obiektów i urządzeń wymienionych w § 45 ust. 1-4 m.p.z.p. Z treści § 45, do którego odsyła wcześniej wskazany przepis, wynika, iż zakazuje się lokalizacji i urządzeń, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne, wymienionych w rozporządzeniu z 2004 r. z wyjątkiem tych, które służą obsłudze mieszkańców, w tym: inwestycji infrastrukturalnych i komunikacyjnych, przy zastosowaniu najkorzystniejszego dla środowiska wariantu wskazanego w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (§ 45 pkt 1 m.p.z.p.). Jednocześnie ten sam przepis w pkt 4, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, dopuszcza się wyłącznie na terenach produkcyjno-magazynowych oznaczonych na rysunku planu symbolem P. Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe stwierdzenie, że lokalizacja planowanej inwestycji pozostaje w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie zachodzi podstawowa przesłanka, której spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Sąd I instancji w pełni podzielił przy tym argumentację podnoszoną w rozstrzygnięciach organów obu instancji, przyjmując ją za własną, że choć m.p.z.p. powołuje się w swoich postanowieniach na regulację przywoływanego wcześniej nieobowiązującego już rozporządzenia z 2004 r., to ocenę stanu faktycznego sprawy, a także wykładnię stosownych postanowień m.p.z.p. należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji rozporządzenia z 2010 r. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi sprowadzających się do stwierdzenia skarżącego, że wydane w sprawie decyzje administracyjne zostały podjęte z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., to jest bez podstawy prawnej, w związku z tym, że orzekające w sprawie organy oparły je na postanowieniach m.p.z.p. odwołujących się do nieobowiązującego rozporządzenia, a Rada Miasta S. nie dokonała w tym zakresie stosownej aktualizacji. Brak bowiem podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nie wyraża w tym, że taka podstawa nie została powołana, tudzież powołano ją w sposób niepełny lub błędny, lecz sprowadza się do stanu, kiedy w obiektywnym porządku prawnym w ogóle nie funkcjonuje żaden przepis zaliczany do źródeł powszechnie obowiązującego prawa regulujący określone zagadnienie. Taki stan rzeczy, zdaniem Sądu I instancji nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ kwestionowane przez skarżącego odesłanie w przepisach m.p.z.p., jakkolwiek nawiązujące do stanu prawnego już nieobowiązującego, nie czyni tych postanowień planu niemożliwymi do stosowania, gdyż prawodawca zachował ciągłość normatywną. Sąd I instancji podkreślił, że ciągłość ta wyraża się natomiast tym, że rozporządzenie z 2004 r. zostało zastąpione nowszym aktem, tj. rozporządzeniem z 2010 r. regulującym te same zagadnienia bez jakiekolwiek okresu, w którym można by mówić o luce regulacyjnej. Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadą praworządności (legalizmu) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, to orzekające w sprawie organy administracji publicznej interpretując i stosując postanowienia m.p.z.p. adekwatne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, miały prawny obowiązek uczynić to z uwzględnieniem aktualnego w dacie orzekania stanu prawnego. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że choć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa na danym terytorium w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, to jego postanowienia muszą być zgodne z hierarchicznie wyższymi źródłami powszechnie obowiązującego prawa, a więc także przepisami zawartymi w rozporządzeniach wydanych na podstawie stosownych upoważnień ustawowych. Tym bardziej zgodności takiej należy oczekiwać od decyzji administracyjnych. Orzekające w sprawie organy administracji zasadnie zatem, w ocenie Sądu I instancji wyjaśniły istotę sprawy w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2010 r., czemu wprost dały wyraz w swoich decyzjach, nie tylko wskazując na konieczność zastosowania przepisów tego aktu, ale również wyjaśniając, jakie przepisy i w jakim zakresie należało zastosować, oraz w jaki sposób wpłynęło to na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Poprawna jest zatem argumentacja przedstawiona m.in. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, że w świetle przepisów rozporządzenia z 2010 r. przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko to takie, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne, natomiast przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko to takie, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany i wynika to wprost z art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. Skoro zatem inwestycja skarżącego została zakwalifikowana do przedsięwzięć, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 ww. rozporządzenia, czyli przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to sporządzenie w odniesieniu do nich raportu o odziaływaniu na środowisko – zgodnie z powołanym wyżej art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. – może być wymagane, ale nie jest wymagane zawsze, jak ma to miejsce w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższa analiza przywołanych regulacji prawnych doprowadziła Sąd I instancji do wniosku o ich bezpośredniej zbieżności z cytowanym już § 45 pkt 4 m.p.z.p., zgodnie z którym inwestycje takie, jak planowana przez skarżącego, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, mogą być lokalizowane wyłącznie na terenach magazynowych oznaczonych na rysunku planu symbolem P. Unormowanie to jest jasne i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, a konsekwencją jego obowiązywania jest zakaz lokalizowania opisanych w nim inwestycji poza innymi obszarami niż oznaczonymi w planie symbolem P. Skoro zatem charakter planowanej przez skarżącego inwestycji mieści się w dyspozycji § 45 pkt 4 m.p.z.p., to nie może być ona zlokalizowana na innym terenie, niż wskazany w tym przepisie. Wziąwszy więc pod uwagę, iż zamiarem inwestora było zlokalizowanie planowanego przedsięwzięcia na działce nr [...] obręb [...], znajdującej się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego symbolem S, zachodzi niewątpliwa sprzeczność między ustaleniami tego aktu a lokalizacją przedsięwzięcia. To z kolei powoduje, że nie zostaje spełniona podstawowa przesłanka wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Brak zatem zgodności w powyżej wskazanym zakresie skutkuje w ocenie Sądu I instancji tym, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są inne jej okoliczności, w tym fakt uznania przez organy współdziałające, że planowanie zamierzenie inwestycyjne nie będzie uciążliwe dla środowiska. W dalszej kolejności Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia w kontrolowanej sprawie przez organy administracji art. 2 i 7 Konstytucji RP. Organy te działały bowiem w zgodzie z pozytywnym porządkiem prawnym, wyjaśniając jednocześnie na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego motywy oraz zasadność stosowania określonych przepisów, w tym stosownych aktów wykonawczych. Z tego względu ich działanie nie naruszało zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP oraz pozostawało w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Kolegium oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. przez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy administracji publicznej słusznie odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w związku z § 20 m.p.z.p. 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi zamiast stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy zaszły przesłanki do unieważnienia decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, a mianowicie na podstawie uchylonego przed wydaniem obu decyzji rozporządzenia z 2004 r. oraz zastosowanie przy wydawaniu wyroku nieobowiązującego w dniu jego wydawania rozporządzenia z 2010 r., zamiast obowiązującego w dniu wydawania orzeczenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839); b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności nie uwzględniając zasady równego traktowania; c) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji publicznej nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumenty, które jej zdaniem uzasadniają zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba wskazać, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do zbadania zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenie wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji, precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawić argumenty mające na celu wskazanie słuszności podniesionych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1390/18 wskazał, że uzasadnienie danego zarzutu jest jednym z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Przez uzasadnienie podstawy kasacyjnej należy rozumieć takie rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w którym strona wyjaśnia na czym dane naruszenie polega i przedstawienie argumentacji na poparcie twierdzeń, zasadności podniesionego zarzutu. Brak takiego uzasadnienia oznacza, że z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. dany zarzut nie może zostać merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, to nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innym słowy wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie jego zdaniem naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice , w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przedstawienia podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku sądu I instancji, ale także szczegółowo je uzasadnić. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi zamiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, a mianowicie na podstawie uchylonego przed wydaniem zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu odziaływania na środowisko oraz zastosowaniu przy wydawaniu wyroku przez Sąd I instancji nieobowiązującego w dniu jego wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ustawodawca nie definiuje pojęcia braku podstawy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania organów, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00). Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się zatem decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było przepisów prawa powszechnie obowiązującego, właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnie uznał Sąd I instancji, rozważając taki sam zarzut podniesiony w skardze, że brak podstawy prawnej, tj. przesłanki podanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do stanu, gdy w obiektywnym porządku prawnym w ogóle nie funkcjonuje żaden przepis zaliczany do źródeł powszechnie obowiązującego prawa regulujący określone zagadnienie. W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, ponieważ podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy u.o.o.ś., w szczególności art. 80 ust. 1 i 2 tejże ustawy w powiązaniu z regulacjami prawnymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym ma być w przyszłości realizowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a który to plan zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego , a więc zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP akt taki stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa na terenie jednostki, dla której został on ustanowiony. Powyższe przepisy stanowiły materialną i formalną podstawę do wydania przez organy administracji publicznej zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że odwoływanie się w m.p.z.p. do regulacji zawartych w rozporządzeniu z 2004 r., które to rozporządzenie nie obowiązywało w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie stanowi o braku podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w znaczeniu wyżej przestawionym. Wydanie rozporządzenia z 2010 r. regulującego te same zagadnienia co wcześniej powołane rozporządzenie, świadczy że prawodawca zachował ciągłość normatywną. Organy administracji publicznej stosując i interpretując w niniejszej sprawie postanowienia m.p.z.p. obowiązującego w chwili wydawania decyzji, a co było konieczne z uwagi na treść art. 80 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. były zobowiązane uwzględnić aktualny stan prawny, co wynika między innymi z art. 6 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny, zgodnie z którym Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, oparł się na nieobowiązujących w chwili jego wydania przepisach tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji uwzględniając zarówno ustalony przez organ stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia w ocenie prawnej zaskarżonej decyzji regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., które weszło w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw również do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności nieuwzględnienia zasady zaufania do organów państwa. Tak w sposób bardzo ogólnie sformułowany zarzut kasacyjny z uwagi na brak podania przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej, w czym upatruje w niniejszej sprawie naruszenie zasady zaufania do organów państwa sformułowanej w art. 8 § 1 k.p.a., uniemożliwia dokonania jego merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postawiony w ten sposób zarzut nie odpowiada warunkom, o których była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia w części rozważań prawnych dotyczących oceny skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu braku zasadności pozostałych zarzutów w niej podniesionych. Takiej samej ocenie podlega zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Podstawą skuteczności podniesienia takiego zarzutu nie może stanowić zastosowanie przez organy wykładni przepisów prawa materialnego, w niniejszej sprawie zawartych w m.p.z.p. nie odpowiadającej oczekiwaniom strony i stanowiącej podstawę wydania niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Nadmienić również należy, że w tym przypadku brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowego uzasadnienia tego zarzutu. Wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, zgodnie z którym sąd oddala skargę w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obiegu prawnego. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tego przepisu byłby zasadny jedynie w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, a mimo to powołując się na art. 151 p.p.s.a. skargę na nią wniesioną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również brak podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. przez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy administracji publicznej słusznie odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia w związku z § 20 m.p.z.p. Zapoznając się z uzasadnieniem tego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie podważa dokonaną przez organy, a uznaną przez Sąd I instancji za uzasadnioną wykładnię poszczególnych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające zastosowanie do działki, na której zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane. Dotyczy to w szczególności postanowień § 20 i powiązanego z nim § 45 m.p.z.p. Dokonując wykładni językowej, jak również celowościowej i funkcjonalnej zestawienie treści norm prawnych zawartych w tym przepisach prowadzi, jak zasadnie przyjęły organy, a które to stanowisko podzielił również Sąd I instancji do wniosku, że na działce tej znajdującej się na terenie oznaczonym na planie miejscowym IX S nie mogą być lokalizowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których to przedsięwzięć zostało zaliczone przedsięwzięcie objęte wnioskiem. Organy reprezentując takie stanowisko, jak i Sąd I instancji dokonując wykładni tych przepisów i ustalając ich wzajemną relację, uwzględniły między innymi okoliczności związane z utratą mocy prawnej regulacji prawnych zawartych w rozporządzeniu z 2004 r. i wejściem w życie rozporządzenia z 2010 r. i związanej z tym konieczności uwzględnienia postanowień zawartych w tym ostatnim rozporządzeniu. W tym zakresie podzielić należy w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z treści § 45 pkt 4 m.p.z.p. wynika, że inwestycje zakwalifikowane, tak jak planowane w niniejszej sprawie do realizacji przedsięwzięcie, należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i mogą one być realizowane tylko na terenach oznaczonych symbolem P. Natomiast działka, na której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie jest położona poza tym terenem. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do działalności związanej z drobną wytwórczością, produkcją i magazynowaniem o nieuciążliwym charakterze, która to działalność i związana z nią zabudowa może być realizowana na działkach położonych na terenie oznaczonym na miejscowym planie symbolem S. Podkreślić należy, że stanowisko przedstawione w opiniach wydanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (organy te nie stwierdziły konieczności sporządzenia takiej oceny), zostały wydane w oparciu o przesłanki określone w art. 63 i następnie powołanej wyżej u.o.o.ś., między innymi po zasięgnięciu opinii właściwych organów, a przesłanki te nie można uznać za tożsame z przesłanką braku uciążliwości, o której mowa w m.p.z.p. Odwołując się nawet do zasad doświadczenia życiowego trudno się zgodzić, aby działalność związaną z przetwarzaniem odpadów betonowych w mobilnej kruszarce wolnostojącej prowadzonej w godzinach od 7.00 do 15.00. o mocy przerobowej do 2000 ton na godzinę i dobowej ilości przetwarzanych odpadów – 250 Mg/ d a 12.500 Mg/rok (dane podane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia k. 5) uznać za taką, która nie będzie miała charakteru uciążliwego w rozumieniu m.p.z.p. Mając nadto na uwadze definicję magazynowania odpadów określoną w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 701 ze zm.) oraz definicję przetwarzania odpadów określoną w art. 3 ust. 1 pkt 21 tej samej ustawy, trudno, tak jak to usiłuje uczynić skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stawiać znak równości między tego rodzaju działalnościami i wywodzić z tego wniosek o małej uciążliwości tego drugiego rodzaju działalności. Na marginesie wskazać również należy, że prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. winien być powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. z uwagi na istotę kontroli sądowej przeprowadzanej przez sądy administracyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku, tj. o jej oddaleniu.