III OSK 2787/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/20 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: DKGO-420/412/2020/kg w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/20 oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: DKGO-420/412/2020/kg w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 24 lutego 2020 r. znak: WP.050.1.2020.pk, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 34 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.") oraz art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm., dalej w skrócie: "u.i.o.ś."), po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") z dnia 27 stycznia 2020 r. stwierdził, że przedstawione przez Spółkę stanowisko jest nieprawidłowe oraz udzielił interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1680 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.m.ż.") w zakresie uiszczenia opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacja pozarządową. Skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji, kwestionując w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: DKGO-420/412/2020/kg uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że art. 34 p.p. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem Spółka nie może wnosić o wydanie interpretacji indywidualnej w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacją przeciwrządową, o której mowa w art. 2 pkt 2 u.p.m.ż., ponieważ: 1) obowiązek uiszczania opłaty przez skarżącą na rzecz w/w organizacji pozarządowej nie stanowi daniny publicznej, a Spółka – jak wynika z przedstawionego przez nią zdarzenia przyszłego – nie będzie wnosiła opłaty na rachunek wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej; 2) kara pieniężna nakładana na przedsiębiorcę przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie stanowi daniny publicznej tylko karę pieniężną, która to instytucja jest odmienna od daniny publicznej, poprzez swój odmienny cel. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 34 ust. 1 p.p. wymienia daniny publiczne lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, ale w art. 35 ust. 1 p.p. ustawodawca rozróżnia sankcje administracyjne, finansowe oraz kary od danin publicznych, gdyż wymienia je odrębnie. Na gruncie art. 34 i art. 35 p.p. nie można zatem utożsamiać sankcji administracyjnych, finansowych oraz kar z daninami publicznymi. Zawarta w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. definicja "marnowania żywności" zawiera tylko przykłady marnowania żywności, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Nie podzielając stanowiska skarżącej, że żywnością jest tylko żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego, organ odwoławczy stwierdził, iż marnowanie żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad. Zaznaczył, że celem w/w ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności, a więc nie ma znaczenia na jakim etapie do tego dochodzi – czy w jednostce handlu czy innym miejscu, bowiem istotny jest tylko podmiot, w ramach którego okoliczność taka ma miejsce. Konkludując, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe uznanie administracyjnej kary pieniężnej za daninę publiczną, o której mowa w art. 34 p.p., a w konsekwencji organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania interpretacji indywidualnej w oparciu o ten przepis. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 34 ust. 1 p.p. w zw. z art. 3, art. 5, art. 12 i art. 17 u.p.m.ż. oraz art. 2 ust. 1 pkt 17d u.i.o.ś., jak również naruszenie art. 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.m.ż. w zw. z art. 11 ust. 1 p.p., poprzez błędną wykładnię w/w przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 p.p., przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Z przepisu tego wynika, że wyjaśnienie ma dotyczyć zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Skarżąca, korzystając z tego uprawnienia, wniosła o wydanie interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów u.p.m.ż. w zakresie uiszczenia opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacja pozarządową. Spółka uznała zatem administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.p.m.ż., za daninę publiczną w rozumieniu art. 34 ust. 1 p.p. Odmienne stanowisko w zaskarżonej decyzji zaprezentował Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aktualny przepis art. 34 ust. 1 p.p. – który wyposaża przedsiębiorcę w narzędzie służące usunięciu jego wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez tego przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w określonej sytuacji faktycznej – odpowiada poprzednio obowiązującemu przepisowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji przyznającej przedsiębiorcom prawo do zwrócenia się z wnioskiem o interpretację przepisu było zagwarantowanie im pewności i przewidywalności ich sytuacji prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane. Wykładnia celowościowa w/w regulacji prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację. Pojęcie daniny publicznej, do którego odwołano się w art. 34 ust. 1 p.p., nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym. W tej sytuacji, zasadne jest posiłkowanie się rozumieniem tego terminu ukształtowanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej w skrócie: "u.f.p."). W art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. do danin publicznych wyraźnie zaliczono: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Jednocześnie zauważyć należy, że w art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. wskazano, że należności z tytułu opłaty za marnowanie żywności wnosi się na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą sprzedawca żywności zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1. Z kolei w art. 6 u.p.m.ż. określa się przeznaczenie środków pochodzących z opłat za marnowanie żywności, z którego wynika, że nie stanowią one dochodu budżetu państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.f.p. definiuje pojęcie środków publicznych, którymi są m.in. dochody publiczne. Z kolei w art. 5 ust. 2 u.f.p. definiuje się pojęcie dochodów publicznych poprzez określenie, co je stanowi, a więc m.in. daniny publiczne (pkt 1) oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (pkt 2). W ocenie Sądu pierwszej instancji, administracyjna kara pieniężna, którą de facto jest opłata za marnowanie żywności, o której mowa w art. 5 u.p.m.ż., nie stanowi dochodu budżetu państwa. W konsekwencji opłata ta nie jest świadczeniem pieniężnym, którego obowiązek ponoszenia na rzecz państwa wynika z przepisów u.p.m.ż., a zatem nie jest to danina publiczna, o której mowa w art. 34 ust. 1 p.p. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem, zaś w świetle powyższego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi było bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła E. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie: 1) art. 34 p.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 10 i art. 12 u.p.m.ż. oraz art. 2 ust. 1 pkt 17d u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek zawarcia umowy z organizacją pozarządową, dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, nie stanowi daniny publicznej w rozumieniu art. 34 p.p., podczas gdy obowiązek zawarcia takiej umowy stanowi przykład daniny publicznej, bowiem wynika on z przepisów powszechnie obowiązującego prawa polskiego, obciąża określony abstrakcyjnie katalog przedsiębiorców, nie jest ekwiwalentny oraz za jego naruszenie przewidziana jest w przepisach u.p.m.ż. administracyjna kara pieniężna, nakładana przez właściwego inspektora ochrony środowiska w drodze decyzji administracyjnej; 2) art. 34 p.p. w zw. art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p., poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p., polegającą na uznaniu, iż definicja ustalona przez ustawodawcę na potrzeby tej ustawy znajduje w całości zastosowanie do art. 34 p.p. i w konsekwencji nieuprawnione zawężenie katalogu okoliczności, w których art. 34 p.p. może zostać wykorzystany przez przedsiębiorcę, celem uzyskania interpretacji indywidualnej, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 34 p.p. w zakresie definicji pojęcia "danina publiczna" nie może być powiązana wyłącznie z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. i winna obejmować wszystkie przypadki ustawowego obciążenia przedsiębiorcy dodatkowym obowiązkiem świadczenia, który nie jest ekwiwalentny; 3) art. 34 p.p. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 11 i art. 12 u.p.m.ż. oraz art. 2 ust. 1 pkt 17d u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nałożony na skarżącą kasacyjnie obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności na podstawie art. 5 u.p.m.ż. stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej nieobjętej art. 34 p.p., podczas gdy obowiązek uiszczania opłaty za marnowanie żywności stanowi daninę publiczną i to niezależnie od jej beneficjenta albowiem obowiązek jej uiszczania przez Spółkę wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa polskiego, obciąża określony abstrakcyjnie katalog przedsiębiorców, nie jest ekwiwalentny oraz – co równie istotne – dopiero brak realizacji obowiązku uiszczenia opłaty za marnowanie żywności skutkuje nałożeniem przez właściwego inspektora ochrony środowiska administracyjnej kary pieniężnej na podmiot nierealizujący ciążącego na nim obowiązku; 4) art. 11 ust. 1 p.p., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, który dokonując interpretacji art. 34 p.p. uznał, że daniną publiczną nie jest nałożony na przedsiębiorcę ustawowy obowiązek: 1) zawarcia umowy z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, oraz 2) uiszczenia opłat za tzw. marnowanie żywności, podczas gdy przyjazna interpretacja art. 34 p.p., którą WSA w Warszawie winien był zastosować – tj. interpretacja na korzyść przedsiębiorcy i jego bezpieczeństwa prawnego w zakresie realizacji nałożonych na niego przez ustawodawcę dodatkowych obowiązków niepieniężnych i pieniężnych, względnie ustalenia, czy pozbawić przedsiębiorcę możliwości złożenia wniosku o interpretację indywidualną – powinna prowadzić do uznania, iż obowiązki zawarte w art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 u.p.m.ż. powinny być również objęte uprawnieniem przedsiębiorcy do złożenia wniosku o interpretację indywidualną. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: DKGO-420/412/2020/kg. W przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia w/w decyzji, Spółka wniosła jednocześnie o zobowiązanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, decyzji, na podstawie której uchyli on w całości decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lutego 2020 r. znak: WP.050.1.2020.pk i orzeknie, że stanowisko Spółki przedstawione we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 27 stycznia 2020 r. jest prawidłowe. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonując interpretacji art. 34 p.p. uznał, że daniną publiczną nie jest nałożony na przedsiębiorcę ustawowy obowiązek zawarcia umowy z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego oraz obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności na podstawie art. 5 u.p.m.ż., za których naruszenie przewidziana jest w przepisach u.p.m.ż. administracyjna kara pieniężna. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, prawidłowa interpretacja art. 34 p.p. w zakresie definicji pojęcia "danina publiczna" nie może być powiązana wyłącznie z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. i winna obejmować wszystkie przypadki ustawowego obciążenia przedsiębiorcy dodatkowym obowiązkiem świadczenia, który nie jest ekwiwalentny. Zgodnie z art. 34 ust. 1 p.p., przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 34 ust. 2 p.p.). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (art. 34 ust. 3 p.p.). Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (art. 34 ust. 5 p.p.). W świetle art. 34 ust. 1 p.p. warunkiem wstępnym udzielenia omawianej interpretacji jest zatem ustalenie, że wniosek przedsiębiorcy, złożony w jego indywidualnej sprawie, dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W niniejszej sprawie należało w konsekwencji ustalić, czy ze wskazanych przez Spółkę przepisów wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej. Na wstępie podkreślić należy, że w przepisach p.p. ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "danina publiczna". Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Daniny publiczne to: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA z 2011 r., zeszyt nr 2, s. 47-58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest zatem funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozumienia pojęcia "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje ono wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne. Podkreślenia wymaga, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08 (OTK-A z 2010 r. Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest więc wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, chociaż wyrażone na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, odnosi się do administracyjnych kar pieniężnych w ogólności. Uwzględniając zatem cele ustanowienia kar pieniężnych i funkcje, jakie pełnią, brak jest podstaw do zaliczenia kar pieniężnych do danin publicznych. Z aksjologicznego punktu widzenia trudno zaakceptować tezę, że prawodawca w demokratycznym państwie prawnym wprowadza sankcjonowane normami prawa publicznego nakazy i zakazy po to, by czerpać dochody z ich naruszenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż państwo może być utrzymywane z niegodziwości obywateli, a nie powszechnych obciążeń finansowych, wynikających z legalnych czynności prawnych i faktycznych jednostek. W ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne (por. A. Krzywoń, op. cit.). Niewątpliwie więc wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych (por. wyroki NSA z dnia: 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 991/19; 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2297/21). Wobec powyższego uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 34 ust. 1 p.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 10, art. 11 i art. 12 u.p.m.ż. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 34 ust. 1 p.p. wymagała odwołania się do znaczenia terminu "danina publiczna" przyjmowanego na gruncie przepisów u.f.p. Celem wskazanych przez Spółkę norm prawnych zawartych w u.p.m.ż. (obowiązek zawarcia umowy z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego oraz obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności) jest bowiem wymuszenie na jej adresatach zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku naruszenia ustanowionych w art. 3 i art. 5 u.p.m.ż. nakazów i zakazów reakcją właściwego organu jest nałożenie kary pieniężnej (art. 10 i art. 11 u.p.m.ż.). W związku z tym nie sposób przyjąć, że przedmiotowa kara ma charakter powszechny, a co za tym idzie – cechy właściwe daninie publicznej. Jak już wyżej wskazano, dla określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny publicznej konieczne jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych, jak również określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne do prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej. Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu omawianych obowiązków za daninę publiczną jest norma zawarta w art. 35 ust. 1 p.p. Zgodnie z powołanym przepisem, interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, z tym że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. W świetle art. 35 ust. 1 p.p. należy przyjąć, że ustawodawca odróżnia pojęcia "danina" (publiczna), "sankcja administracyjna" i "kara", a co za tym idzie – nadaje im inne znaczenie pojęciowe. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było włączenie do pojęcia "danina publiczna", użytego w art. 34 ust. 1 p.p., pojęć "sankcja administracyjna" czy "kara", wówczas konsekwentnie w art. 35 ust. 1 p.p. posłużyłby się pojęciem bardziej pojemnym zakresowo. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy art. 34 p.p. nie mógł zostać zastosowany, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji WWIOŚ z dnia 24 lutego 2020 r. w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.