III OSK 3022/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 890/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 890/19 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem nr [...] z [...] 2019 r. Wójt Gminy [...] odwołał A.B. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...] z dniem [...] 2019 r. Jako powód wskazano jej długotrwałą chorobę, trwającą od [...] 2018 r., uniemożliwiającą sprawowanie funkcji dyrektora i w konsekwencji pozbawienie szkoły kierownictwa na długi okres, szczególnie w okresach strajku nauczycieli, egzaminów gimnazjalnych i egzaminów uczniów klas ósmych, a także w czasie ustalania organizacji pracy na rok szkolny 2019/2020. Nieobecność ta skutkuje brakiem należytego nadzoru nad kadrą dydaktyczną, na co wskazują m.in. obniżone wyniki uczniów w nauce (wyniki egzaminów końcowych w szkole podstawowej i w gimnazjum w roku szkolnym 2018/2019 poniżej średnich krajowych). Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tego zarządzenia. Organ nadzoru wskazał, że z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r.- Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148; dalej: P.o.) wynika w sposób jednoznaczny, że można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, o ile wystąpi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do podjęcia takiej decyzji, a jej formalne zakomunikowanie poprzedzi uzyskanie opinii kuratora oświaty. Kwestionowane zarządzenie wydane zostało bez uzyskania takiej opinii. Sporządzony 25 czerwca 2019 r. wniosek o wydanie stosownej opinii [...] Kurator Oświaty otrzymał w dniu 26 czerwca 2019 r. Opinia wydana została 4 lipca 2019 r. i doręczono ją wnioskodawcy 8 lipca 2019 r. Okoliczność ta sama w sobie przesądza o wadliwości zarządzenia. Poza tym, długotrwałej nieobecności spowodowanej chorobą nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 68 ust. 9 p.o., zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach, w których nie utworzono takiego stanowiska - inny nauczyciel tej szkoły, wyznaczony przez organ prowadzący. W skardze do WSA w Olsztynie pełnomocnik Gminy [...] wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Podtrzymując swe stanowisko, organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Gminy [...] uznając, że zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt nie został wydany z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą wydania zarządzenia zakwestionowanego przez rozstrzygnięcie nadzorcze był art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., stanowiący iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Trafnie organ nadzoru wywodził, użycie sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji nadzwyczajnych. Są to zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej lub oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi omawiana przesłanka należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej, jednakże nie jest ona swobodna i nie może przyjąć postaci arbitralnego rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie obowiązkiem organu prowadzącego jest dokładne wskazanie przyczyn odwołania dyrektora w trybie analizowanego przepisu i wyczerpujące uzasadnienie trafności takiego rozstrzygnięcia, bowiem określony ustawą tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku. Wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek, w tym odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. traktować należy jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, a dalsze pozostawanie danej osoby na stanowisku dyrektora szkoły lub placówki prowadziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków (wyrok WSA w Łodzi z 4 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 521/19). Sąd I instancji wskazał, że "przypadki szczególnie uzasadnione" to nie sytuacje, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym. W zarządzeniu Wójt powołał się na jedyny podlegający weryfikacji fakt, iż Dyrektor szkoły przebywała przez długi okres na zwolnieniu lekarskim - co nie było zdaniem Sądu wystarczające do wydania zarządzenia o odwołaniu z pełnienia funkcji kierowniczej w szkole. Nadto wymogiem obligatoryjnym do wydania tego zarządzenia było zasięgnięcie opinii właściwego kuratora oświaty, co wynika wprost z przepisu ustawy. Wójt Gminy [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty 26 czerwca 2019 r. o wydanie opinii, jednak wydał zarządzenie przed uzyskaniem odpowiedzi. Nadto w piśmie z 4 lipca 2019 r. Kurator negatywnie zaopiniował zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Faktem jest, że opinia taka nie jest wiążąca dla organu, ale wydanie zarządzenia pomimo braku opinii (w sytuacji, gdy nie upłynęło 21 dni) dyskwalifikuje to zarządzenie. Jako oczywiście bezpodstawny Sąd I instancji ocenił również zarzut naruszenia samodzielności wójta. Fakt, iż to on dokonuje oceny, czy zachodzą "przypadki szczególnie uzasadnione" nie oznacza, że nie jest ona poddana kontroli organu nadzoru. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało wpływ na jego wynik, w szczególności: - art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo istniejących w niej uchybień przepisom art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegających na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności faktycznych związanych z odwołaniem przez organ prowadzący Dyrektora Szkół w [...], a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istnienie przesłanek dla uznania istnienia szczególnie uzasadnionych przypadków warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty "poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż podniesione przez organ prowadzący zarzuty w Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2019 roku w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...]", - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie organom Gminy czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w wypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia w trybie art. 193 w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony skarżącej bądź jej pełnomocnika. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 28 czerwca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im przedstawienie dodatkowych wyjaśnień na piśmie (k. 86 a.s.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należy jako nieuzasadnione. Na wstępie stwierdzić należy, że bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które zostały podniesione wskutek błędnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Przepisy te określają przesłanki wniesienia skargi kasacyjnej, a Sąd I instancji ich nie stosował w niniejszej sprawie. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 1, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Po drugie zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. (bez podania zresztą konkretnego punktu) wskazuje na całkowite niezrozumienie przez skarżącego kasacyjnie przedmiotu i istoty sprawy podlegającej kontroli sądowej oraz roli sądu administracyjnego. Otóż przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] z [...] 2019 r. Wójta Gminy [...] odwołującego A. B. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...] z dniem [...] 2019 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest decyzją administracyjną, lecz podstawowym aktem nadzoru wydawanym w procedurze nadzorczej przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda. Nie mają tu zatem wprost zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – w tym zwłaszcza art. 138 k.p.a. Co więcej wbrew twierdzeniu zawartym w treści zarzutu o naruszeniu "art. 138 § 1 (...) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji" sąd administracyjny nie jest organem administracyjnym, a postępowanie sądowe nie jest postępowaniem w kolejnej instancji administracyjnej, a więc WSA w Olsztynie nie stosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie mógł "utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji". Po trzecie poza przytoczeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała w jaki sposób ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności co chciała wyjaśnić lub przedstawić w toku postępowania nadzorczego, a co jednocześnie mogło wpłynąć na niepodjęcie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Wreszcie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Otóż przepis ten nie podlegał wykładni przez WSA w Olsztynie. Co więcej przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydanego przez Wójta Gminy [...] zarządzenia nr [...] z [...] 2019 r. ani też rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...]. Przepis ten nie mógł nawet stanowić takiej podstawy, gdyż został uchylony z dniem 1 września 2017 r. przez art. 15 pkt 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2017 r., poz. 60), a jak wskazano na wstępie taką podstawę materialnoprawną stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Na koniec wskazać należy, iż w żądaniach skargi kasacyjnej w sposób błędny została wskazana podstawa orzekania przez NSA. Otóż powołane przepisy art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w żaden sposób, nawet potencjalnie, nie mogły stanowić podstawy orzekania przez NSA w niniejszej sprawie. Jak już to podniesiono wyżej przedmiotem tego postępowania jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie decyzja administracyjna, a więc podstawę orzekania w tym zakresie potencjalnie mógł stanowić art. 148 p.p.s.a. Również ten element skargi kasacyjnej świadczy o całkowitym braku zrozumienia istoty niniejszej sprawy przez podmiot wnoszący skargę kasacyjną. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.