III OSK 3314/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1060/19 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za pozwolenie wodnoprawne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1060/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za pozwolenie wodnoprawne uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w[...] i zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 398 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji udzielono jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu doprowadziłaby do stwierdzenia, iż były to pozwolenia, które nie były tożsame rodzajowo, co skutkowałoby nałożeniem opłaty za dwa pozwolenia wodnoprawne. W oparciu o przytoczony zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej podniósł, iż przyjęta przez Sąd I instancji definicja "rodzajowości" budzi poważne wątpliwości, podobnie jak automatyczne zastosowanie pojęcia "jednorodzajowości" spraw do konkretnego przypadku wymienionego w zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż przyjmując tok rozumowania składu orzekającego należałoby uznać, że wymienione w art. 389 ust 1 od pkt 1 do 10 Prawa wodnego rodzaje pozwoleń wodnoprawnych stanowią każdorazowo jeden rodzaj pozwoleń w rozumieniu art. 389 ust 4. Stosując literalnie taką interpretację wymienione w ust. 1 art. 389 usługi wodne, niezależenie od ich różnorodności i rozmiarów zawsze stanowiłyby jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący kasacyjnie zauważył również, że kierując się analizą Sądu uznać należałoby, że usługi wodne, skoro zostały ujęte przez ustawodawcę w jednej kategorii wymienionej w art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, to powinny być traktowane jako jedna tożsamość rodzajowa, objęta jedną opłatą za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, iż takie rozważania skutkują dojściem do wniosku, że każde pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne wymienione enumeratywnie w art. 35 ust 3 w pkt od 1 do pkt. 9 powinno być przez organy rozpatrywane w ramach jednej opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił także, iż wprowadzenie opłat za wydanie pozwoleń wodnoprawnych miało niewątpliwie charakter fiskalny, zatem ograniczanie ich do rodzajowości rozumianej przez Sąd w zaskarżanym orzeczeniu wydaje się stanowić sztuczne unikanie tego typu opłat tylko ze względu na sposób załatwiania sprawy w jednej decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w sprawie nie zachodzi tożsamość rodzajowa pozwoleń wodnoprawnych, gdy wody opadowe i roztopowe zbierane są za pomocą dwóch instalacji kanalizacji deszczowej, różniących się powierzchnią odwadnianych zlewni. W świetle obowiązujących przepisów, różnica w powierzchni zlewni w przypadku pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych jest niezwykle istotna, ponieważ do każdej i, w zależności od jej powierzchni i ilości odprowadzanych wód opadowych konieczne jest zastosowanie urządzeń podczyszczających o innej przepustowości nominalnej tak, aby skutecznie oczyścić ilość wód opadowych spływającą ze zlewni w czasie trwania opadów. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 23 obowiązującego na dzień wydawania pozwolenia wodnoprawnego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawię warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego uzależnił obowiązek dokonywania przeglądów urządzeń oczyszczających wody opadowe lub obowiązek wykonywania oprócz ww. przeglądów także badań jakości wód opadowych od przepustowości nominalnej tych urządzeń, co w ocenie organu przesądza, iż nie można mówić o tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych wydawanych dla odwodnienia kilku różnych zlewni, ponieważ każde z tych pozwoleń wymaga ustalenia szczegółowych warunków Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, iż odprowadzanie wód opadowych i roztopowych kilkoma różnymi wylotami z kilku różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nietożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna. Podniósł, że problem uznania tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych należy rozpatrywać w szerszym aspekcie, również w oparciu o definicję instalacji, o której mowa ustawie Prawo Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu podniosła, iż opłaty pobierane na podstawie ustawy prawo wodne są daninami publicznymi, a więc świadczeniami powszechnymi, przymusowymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie w drodze ustawy i pobieranymi na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Tym samym należy je zaliczyć do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa, co podatki. Skoro zaś tak, to stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania tych opłat, nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, by opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Podkreślił, iż dokonywana przez skarżącego kasacyjnego wykładnia celowościowa, nie może - w świetle wymogów wynikających z art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji - prowadzić do zwiększenia powinności. Wskazał, iż charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 398 ust. 3 i 4 Prawa wodnego. Art. 398 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi określoną w nim kwotę, która to w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. r. wynosiła [...] zł. Zgodnie zaś z art. 398 ust. 4 Prawa wodnego "Jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4601,08 zł". Z powyższego wynika więc, że w sytuacji, kiedy w jednej decyzji wydano tożsame rodzajowo pozwolenia wodnoprawne pobiera się jedynie jedną opłatę. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc wykładnia pojęcia "tożsame rodzajowo pozwolenie wodnoprawne". Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamego rodzajowo pozwolenia wodnoprawnego". Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wyjaśnienia co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych" trzeba poszukiwać w treści ustawy Prawo wodne. W myśl art. 389 Prawa wodnego, jeśli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przy czym art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wylicza co obejmują usługi wodne, wskazując, że należy do nich: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. wydano pozwolenia wodnoprawne (dwa) na usługi wodne obejmujące odprowadzanie do wód – jeziora [...], za pośrednictwem istniejących wylotów, wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych w km [...] – [...] drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...] i pobrano opłatę w wysokości [...] zł (2x[...] zł). Tymczasem powyższy stan faktyczny wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że wydana w dniu [...] listopada 2018 r. decyzja dotyczyła pozwoleń wodnoprawnych tożsamych rodzajowo. Po pierwsze bowiem, jak zasadnie zauważył to Sąd I instancji, pozwolenia wodnoprawne objęte decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczyły usług wodnych wymienionych jako odrębny rodzaj pozwolenia wodnoprawnego wymienionego w art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, a ponadto odnosiły się do tego samego rodzaju usługi wodnej jaką jest wymieniona w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, to jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Nie może budzić więc żadnej wątpliwości, że decyzja z [...] listopada 2018 r. obejmowała tożsame rodzajowo pozwolenia wodnoprawne, a więc zgodnie z art. 398 ust. 4 Prawa wodnego należało od jej wydania pobrać jedynie jedną opłatę, o której mowa w ust. 3 tego artykułu. Nie może zasługiwać na uwzględnienie stanowisko skarżącego kasacyjnie, że nie można mówić o tożsamości rodzajowej tych pozwoleń wodnoprawnych, gdyż wody opadowe i roztopowe zbierane są za pomocą innych instalacji deszczowych różniących się powierzchnią odwadnianych zlewni, co pociąga za sobą także konieczność dostosowania urządzeń podczyszczających. Pamiętać bowiem należy, że rodzaj pozwolenia dotyczy charakteru prawnego pozwolenia wodnoprawnego, a nie jego uwarunkowań faktycznych. Takie rozumienie pojęcia "tożsamości rodzajowej" przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której chodziłoby nie tylko o tożsamość rodzajową pozwolenia wodnoprawnego, ale także o jego identyczność zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym. Ponadto zauważyć należy, że sam organ w decyzji I instancji podkreślił, że przepisy dotyczące pobierania opłaty od pozwoleń wodnoprawnych nie są jednoznaczne. Oznacza to więc konieczność, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.