III OSK 3318/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 498/19 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. z siedzibą w O. na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 13 września 2018 r. Prezydent Miasta Oświęcim stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Realizacja instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku", planowanego na działkach nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło A. w O. (dalej: stowarzyszenie). Decyzją z 6 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Oświęcimia z 13 września 2018 r. w całości i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że działki, na których planowane jest przedsięwzięcie objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta O. w granicach administracyjnych, z wyłączeniem obszaru w rejonie ulic [...] a także obszarów, dla których znajdują się w opracowaniu oraz obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr X/138/11 Rady Miasta Oświęcim z 29 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 11 sierpnia 2011 r., Nr 391, poz. 3476, ze zm. – dalej: m.p.z.p.). Przedmiotowe działki znajdują się w jednostkach strukturalnych: 3C 3PE - tereny powierzchniowej eksploatacji surowców, 3C 2KDD - tereny dróg publicznych dojazdowych. Działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). W ocenie organu odwoławczego, przetwarzanie odpadów nie jest eksploatacją surowców (przeznaczenie podstawowe dla terenów oznaczonych w miejscowym planie symbolem 3C 3PE), jak i odpowiednikiem żadnego przeznaczenia terenu z § 21 m.p.z.p. Przedsięwzięcie nie jest bowiem obiektem i urządzeniem działalności produkcyjnej i magazynowo-składowej, bazą transportową i sprzętową, magazynem, hurtownią, składem materiałów i produktów, zielenią parkową i izolacyjną, zadrzewieniem, trawnikiem, obiektem i urządzeniem małej architektury, drogą wewnętrzną, ulicą, placem, parkingiem, chodnikiem, ścieżką pieszą i rowerową, siecią, obiektem i urządzeniem infrastruktury technicznej. Ponadto przedsięwzięcie jest również niezgodne z m.p.z.p. w zakresie terenów oznaczonych symbolem 3C 2KDD - tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z § 33 m.p.z.p., dla terenów komunikacji drogowej oraz pieszej oznaczonej m.in. 3C 1KDD - 3C 2KDD ustalono następujące przeznaczenie dopuszczalne: obiekty i urządzenia związane z funkcjonowaniem i organizacją ruchu drogowego (w tym ekrany akustyczne), sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, chodniki, ścieżki rowerowe, zatoki parkingowe, elementy małej architektury, trawniki oraz zieleń wysoka w miejscach nie kolidujących z uzbrojeniem terenów. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z przeznaczeniem dopuszczalnym w terenie 3C 1PE - 3C 3PE. W § 21 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3C 1PE - 3C 3PE, którego przeznaczenie podstawowe to powierzchniowa eksploatacja surowców, jako dopuszczalne ustalono między innymi obiekty i urządzenia działalności produkcyjnej. Zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy proces przetwarzania odpadów polegający na ich odzysku jest działalnością produkcyjną. Organ odwoławczy uznając, że tak nie jest, nie uzasadnił w ogóle tego stanowiska. Produkcja to podstawowa część działalności przedsiębiorstwa oznaczająca działalność człowieka przystosowującą zasoby środowiskowa do jego potrzeb, a także działalność gospodarczo-techniczna, której celem jest wytwarzanie produktów. Oznacza to, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku, spełnia kryteria działalności produkcyjnej. W ocenie Sądu I instancji, działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku jest działalnością produkcyjną, bowiem w procesie odzysku z odpadów pozyskuje się użyteczne materiały służące do wyrobu dalszych produktów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 21 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 ust. 5 m.p.z.p. prowadzącą do uznania, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne, mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym dla terenów powierzchniowej eksploatacji surowców. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania. w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z § 3 ust. 5 m.p.z.p., przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć ustalony w planie sposób użytkowania terenu lub jego części, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe albo może z nim współistnieć na warunkach określonych w planie. W ocenie stowarzyszenia, skoro działalność polegająca na odzysku odpadów nie została wskazana jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenów oznaczonych symbolem 3C 1PE - 3C 3PE, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Sąd I instancji wskazał bowiem, że działalność polegająca na odzysku odpadów jest działalnością produkcyjną, a § 21 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. dopuszcza obiekty i urządzenia działalności produkcyjnej i magazynowo - składowej, jako dopuszczalne przeznaczenie i użytkowanie tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Ponadto brak było podstaw do badania przez Sąd I instancji, czy odzysk odpadów jest działalnością produkcyjną, która uzupełnia lub może współistnieć z przeznaczeniem podstawowym tego terenu. Przyjęcie, że działalność polegająca na odzysku odpadów jest działalnością produkcyjną oznacza, że działalność ta może uzupełniać lub współistnieć z przeznaczeniem podstawowym tego terenu. Wynika to bowiem z ustalenia przez Radę Miasta Oświęcim w § 21 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., że działalność produkcyjna stanowi przeznaczenie dopuszczalne dla tego terenu, a przeznaczenie dopuszczalne z definicji przyjętej w § 3 ust. 5 m.p.z.p. jest przeznaczeniem uzupełniającym lub współistniejącym. Jednocześnie w skardze kasacyjnej stowarzyszenie w żaden sposób nie podważyło stanowiska Sądu I instancji, że odzysk odpadów jest działalnością produkcyjną. Z tych też względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni § 21 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Normy dotyczące przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego nie pozostają w relacji lex generali – lex specialis. Przeznaczenie dopuszczalne nie jest wyjątkiem od przeznaczenia podstawowego, ale jego uzupełnieniem. Zarówno przeznaczenie podstawowe, jak i dopuszczalne stanowią całość, a więc możliwy i przewidziany na danym terenie sposób zagospodarowania i użytkowania terenu. Jednocześnie w procesie stosowania art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej konieczne jest dokonanie interpretacji przepisów m.p.z.p., w tym pojęcia działalności produkcyjnej, w odniesieniu do konkretnego, planowanego przedsięwzięcia. Tego rodzaju interpretacji dokonał Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a stowarzyszenie nie podważyło skutecznie oceny wyrażonej w tym zakresie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.