III OSK 332/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 240/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 240/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. Sp. z o.o. we Wrocławiu (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca w skardze kasacyjnej zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 151, art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na podzieleniu stanowiska organu II instancji co do powstrzymania się od zawieszenia postępowania (z przyczyn braku interesu prawnego skarżącej), podczas gdy wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym zależał od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia w sprawie środowiskowych uzgodnień realizacji inwestycji; błędnie wywiedziono brak interesu prawnego skarżącej, skoro adresatem decyzji uczyniły ją organy; 2. przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez aprobatę dokonanego przez organy pominięcia stron postępowania w sprawie zezwolenia; 3. przepisu prawa materialnego w postaci art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziela społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), dalej u.o.i.ś., poprzez aprobatę stanowiska organu II instancji polegającego na pominięciu, iż regulacja ta w bezwzględny sposób wymaga wydania decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pod warunkiem uzyskania przez adresata zezwolenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, co czyni z tej ostatniej decyzji (w wypadku jej nieprzedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia) zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 k.p.a. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżone postanowienie SKO nie zostało jej doręczone, a o jego wydaniu dowiedziała się po zapoznaniu się z aktami sprawy, i pobraniu ze Starostwa odpisów wybranych dokumentów z akt, w tym zaskarżonego postanowienia. W jej ocenie zaskarżone postanowienie zasługiwało na eliminacje z obrotu prawnego, gdyż wydano je z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.i.ś., bowiem organ błędnie uznał, że relacja zagadnienia wstępnego nie występuje pomiędzy procesami o udzielenie przez Starostę zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz o nałożenie przez Burmistrz [...] obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Podniosła, że argumentacja postanowienia organu II instancji, zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do twierdzenia, że z dniem 1 stycznia 2017 r., utracił moc obowiązującą art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936). Wyjaśniła, że pominięto przy tym, że zależność pomiędzy wynikami spraw o ww. przedmiotach przewiduje w sposób bezwzględny art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.i.ś., bowiem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach. Zdaniem Spółki, jeżeli wynik postępowania w sprawie zezwolenia uzależniony został od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a na datę wszczęcia postępowania, inicjator nie załączył decyzji środowiskowej do wniosku, postępowanie trafnie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie środowiskowej. Nadto skarżąca podkreśliła, że postępowanie, które spełnia wymogi takiego postępowania aktualnie toczy się przed Burmistrzem Miasta [...] ([...]), zaś ostatnio wydanym aktem w tym postępowaniu było postanowienie autokontrolne SKO z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. W ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżone postanowienie, w zakresie, w jakim w zakończonym nim postępowaniu nie uwzględniono stron postępowania w sprawie środowiskowej, w tym również stron uwidocznionych w sprawie samego zezwolenia w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], obarczone jest wadą wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła także, że błędnie Sąd wywiódł, że skarżąca nie miała interesu prawnego w sprawie, bowiem nie jest dopuszczalne twierdzenie, że skoro strona ta była adresatem decyzji kończącej postępowanie i o jej prawach (uznanych przez organ) już rozstrzygnięto, a rozstrzygnięcie to jest błędne, to winno to stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako skierowanego do osoby niebędącej stroną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że powodem oddalenia skargi P. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie było uznanie, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Sąd I instancji nie oceniał merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., lecz oddalił skargę z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi przez skarżącą Spółkę. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.i.ś. nie mogły zostać rozpoznane i odnieść pożądanego skutku. W związku z powyższym należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Przepis ten zatem ogranicza krąg podmiotów, które mogą skutecznie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako sądu I instancji. Przepis art. 32 powyższej ustawy stanowi, że stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są: skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W świetle powołanego art. 50 § 1 p.p.s.a. skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest interesem prawnym skarżącego, rozumianym jako "istnienie związku między sferę jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 403). O tym, czy dany podmiot ma interes w zaskarżaniu określonego aktu, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego, tamże). "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną" (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OZ 783/14, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który uprawniałby ją do żądania przeprowadzenia przed sądem administracyjnym oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczyło uchylenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla firmy R. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów zostało wszczęte na wniosek R.B. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992) stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, a więc także w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Nieruchomość, na której ma być prowadzona działalność w zakresie przetwarzania odpadów stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym R.B. W związku z powyższym przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. przesądza o braku legitymacji materialnoprawnej P. Sp. z o.o. do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Zwrócić należy uwagę, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. może być szersze i może obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Jednakże również w takim pojęciu skarżąca kasacyjnie nie posiada legitymacji skargowej w rozpoznawanej sprawie. Skarżącej kasacyjnie nie zostało doręczone kwestionowane przez nią postanowienie. Nie można więc uznać za trafne wywodów zawartych w zarzucie, że organ uczynił skarżącą kasacyjnie Spółkę adresatem "decyzji". Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zawiadomienie przez Starostę Powiatu [...] skarżącej kasacyjnie o toczącym się postępowaniu z dnia [...] stycznia 2018 r. (doręczone [...] stycznia 2018 r.) nie stanowi podstawy do przyjęcia, że przysługuje jej legitymacja prawna do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Takie działanie organu nie kreuje bowiem zaistnienia po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego uprawniającego do przyjęcia, że przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi na powyższe postanowienie. Z powyższych przyczyn jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez aprobatę dokonanego przez organy pominięcia stron postępowania w sprawie zezwolenia. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.