III OSK 3638/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 190/20 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 30 stycznia 2020 r., nr SKO-4220C/9/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 190/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: organ, SKO) z 30 stycznia 2020 r., nr SKO-4220C/9/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się S.B. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi w trybie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja Wójta Gminy S. z 30 listopada 2017 r., znak [...] jest obarczona wadą opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a zatem istniała przesłanka stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wobec tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że niesłuszne jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania decyzji Wójta Gminy S. (dalej: Wójt) za nieważną, bowiem ta decyzja jest niewykonalna od dnia jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zaznaczono, że zarówno skarżący kasacyjnie, jak i sam organ nie są w stanie wskazać spornego "stanu poprzedniego". Skarżący kasacyjnie zauważył, że głównym problemem w przedmiotowej sprawie jest fakt ustalenia, jakiej wysokości był grunt przez wykonaniem na nim prac i jakiej wysokości powinien być, aby przedstawiać wspomniany stan poprzedni. Dodano, że przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego wiąże się nie tylko z nakładami finansowymi w celu jego obniżenia, ale również wskutek wykonania tych prac zniszczeniu ulegną wszystkie plony oraz roślinność znajdująca się na spornym gruncie, co może wywołać znaczną szkodę dla skarżącego kasacyjnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak wskazania, o jaką wysokość sporny grunt miałby zostać obniżony czyni decyzję niewykonalną, bowiem brak ustaleń w tej materii powoduje, że w przypadku próby przywrócenia przez skarżącego stanu poprzedniego i wiążących się z tym dużych nakładów finansowych, organ w dalszym ciągu mógłby uznać, że nie doszło do jego przywrócenia. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ nie wskazał również skarżącemu kasacyjnie sposobu, dzięki któremu miałoby dojść do przywrócenia spornego stanu poprzedniego, ponadto z uwagi na czas jaki upłynął od dokonania zmian na gruncie, nie jest możliwe ustalenie stanu gruntu sprzed modernizacji, a więc sprzed roku 2009. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że organ przez cały czas toczącego się postępowania nie zasięgnął opinii geodety, który określiłby, czy istnieje możliwość ustalenia stanu gruntu sprzed zmian i który być może zasugerowałby rodzaj prac, jakie należałoby wykonać, aby ten stan przywrócić. W obecnej sytuacji pojęcie stanu poprzedniego nie jest doprecyzowane, tak więc skarżący kasacyjnie nie może wykonać wydanej przez Wójta decyzji, co czyni ją niewykonalną. Odnosząc się do powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sytuacji nie można stwierdzić, że wydana przez Wójta decyzja dotycząca przywrócenia gruntu stanowiącego własność skarżącego do stanu poprzedniego jest ważna, bowiem nie precyzuje ona dokładnie obowiązku nałożonego na skarżącego kasacyjnie, przede wszystkim nie wskazuje co rozumie przez określenie "stan poprzedni". Prowadzi to bowiem do możliwości różnych interpretacji nałożonego na skarżącego obowiązku, a w konsekwencji nie pozwala na jego należyte wykonanie zgodne z wolą organu wydającego decyzję. Skarżący kasacyjnie zauważył, że wydając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny poparł stanowisko SKO, uznając za nietrafne twierdzenie skarżącego, jakoby nałożony na niego obowiązek był niedokładnie sprecyzowany. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z powyższym wskazując, że już samo sformułowanie "likwidacja podwyższenia terenu" nie precyzuje jednoznacznie, do jakiej wysokości teren ten ma został obniżony, a organy prowadzące postępowanie nie przedstawiły żadnych planów ani map geodezyjnych, które mogłyby wskazywać jakich zmian w wysokości terenu wymagają w celu przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie doszło do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, jak również nie doszło do rozwiązania wszystkich spornych kwestii związanych z przedmiotową sprawą, dlatego powinna ona zostać przekazana do ponownego rozpoznania. W piśmie z 3 listopada 2020 r. uczestnik postępowania K.S., nie zgadzając się z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie wskazał, że skuteczność usunięcia nasypu, co przywróci kierunek odpływu wód, może być potwierdzona tylko pomiarami geodezyjnymi, które wykażą, że przywrócony został spadek terenu od wspólnej granicy działki nr [...] i działki nr [...], do górnej krawędzi rowu - działka nr [...], co określa kierunek odpływu wód. Zdaniem uczestnika postępowania, masy ziemne stanowiące przeszkodę dla spływu wód powinny być usunięte w takiej ilości, by w wyniku ich usuwania pomiary geodezyjne wykazały uzyskanie choćby minimalnego spadku liniowego, musi to być po prostu wartość powyżej 0°, wystarczy chociażby 0,1° kąta nachylenia, co potwierdzi wykonanie decyzji i takim sprawozdaniem geodety powinien okazać się skarżący występując z zawiadomieniem o wykonaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna wskazuje, że zarzut został sformułowany w związku z podstawą skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem z uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc dotyczy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przy czym, co należy podkreślić, podstawę skargi kasacyjnej stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc przepis o charakterze materialnym. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien więc odnosić się albo do błędnej wykładni powyższego przepisu, albo do jego niewłaściwego zastosowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w jego ocenie sposób, w jaki została sformułowana decyzja Wójta Gminy S. czyni ją niewykonalną. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. Z takim przypadkiem w odniesieniu do ocenianej decyzji Wójta Gminy S. nie mamy do czynienia. Skarżący kasacyjnie powołuje się na okoliczność nieprecyzyjnego oznaczenia obowiązku jaki miał do wykonania, w szczególności w odniesieniu do użycia, w jego ocenie, nieprecyzyjnego pojęcia "stanu poprzedniego" . Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie mówić o niewykonalności decyzji Wójta Gminy S. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim, należy podkreślić, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontekście powyższego nie można przyjąć, aby decyzja Wójta Gminy S. sformułowana była w sposób niejasny, nieprecyzyjny, czy też niezrozumiały. W decyzji tej zobowiązano skarżącego kasacyjnie do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie stanowiącym działkę nr [...] w miejscowości L. "zapewniając swobodny przepływ wody (wód opadowych i roztopowych) z działki [...] do koryta rowu melioracyjnego ozn. Nr ew. jako dz. [...], poprzez likwidację podwyższenia terenu powstałego z odkładu pochodzącego z odmuleń doprowadzalnika nr [...], na całej szerokości dz. [...] umożliwiając w ten sposób swobodny przepływ wody". Wbrew więc twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, obowiązek ten został określony w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący kasacyjnie koncentruje się na pojęciu "stanu poprzedniego" wywodząc, że zarówno skarżący, jak i organ nie są w stanie wskazać jaki był ten "stan poprzedni". W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w "stanie poprzednim" na gruncie nie było podwyższenia terenu, a dokonanie likwidacji tego podwyższenia "stan poprzedni" przywróci. Przy czym, co należy podkreślić, okoliczność ta wynika z samej sentencji decyzji, co więcej z sentencji tej wynika, że chodzi o likwidację podwyższenia terenu powstałego z odkładu pochodzącego z odmuleń doprowadzalnika nr [...]. Likwidacja ta ma nastąpić na całej szerokości działki, a w konsekwencji działanie to ma umożliwić swobodny przepływ wody z działki nr [...] do koryta rowu melioracyjnego oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]. Twierdzenie więc skarżącego kasacyjnie, że nie wiadomo o jaką wysokość gruntu chodzi w odniesieniu do przywrócenia stanu poprzedniego jest nieuprawnione. Jak bowiem wskazano wyżej chodzi o zlikwidowanie tego podwyższenia w takim zakresie, w jakim zostało ono wykonane uprzednio, a efektem ma być swobodny przepływ wody. Przy czym zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy S. podano wprost grubość wykonanego na działce nr [...] nasypu. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że treść decyzji nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie obowiązek, jaki został nałożony na skarżącego kasacyjnie wynika jednoznacznie z treści decyzji Wójta Gminy S. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związane z koniecznością poniesienia nakładów finansowych oraz zniszczenia plonów i roślinności znajdującej się na gruncie nie stanowi podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.