III OSK 3714/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2868/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2868/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] (skarżący) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych w jej uzasadnieniu, w szczególności naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - poprzez brak rozważenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego oraz rażącego naruszenia prawa procesowego oraz brak analizy konieczności wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu; 2. art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. – poprzez bezzasadne uznanie, iż organizacja społeczna nie może ubiegać się o wszczęcie z urzędu i dopuszczenie do postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie, mimo że art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701), dalej: "u.o." dotyczy jedynie postępowania zwyczajnego, a nie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, które to jest nowym postępowaniem, w innej sprawie administracyjnej; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy – skutkujące naruszeniem zasady prawdy materialnej; 4. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania zaufania do organów władzy publicznej i wydanie postanowienia, które nie jest należycie uzasadnione i nie dotyczy meritum przedmiotowej sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko Sądu I Instancji jest oczywiście nieprawidłowe. Przemawiają za tym następujące argumenty: 1) wniosek skarżącego dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu; 2) postępowanie nieważnościowe jest nowym, specjalnym postępowaniem (w nowej sprawie, mającej inny przedmiot), a art. 170 ust. 1 u.o. nie wyklucza udziału organizacji społecznej w takim postępowaniu; 3) przepisy wyłączające zastosowanie przepisów art. 31 k.p.a. (np. art. 170 ust. 1 u.o.) stanowią lex specialis i nie mogą być wykładane rozszerzające, co prowadzi do wniosku, że nie mają zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych, jak stwierdzenie nieważności postępowania; 4) w przedmiotowej sprawie, organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, bez zbadania zasadności argumentów dotyczących wad materialnoprawnych kwestionowanej decyzji; 5) jeżeli treść wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu uprawdopodabnia jedną z przesłanek zawartych w przepisach art. 156 k.p.a., obowiązkiem organu było wszcząć to postępowania i w jego toku badać wnikliwie podstawy nieważności; 6) art. 157 § 2 k.p.a. nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego zasadą skargowości; 7) jedynie merytoryczne uznanie podania skarżącego za bezzasadne implikuje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że zarówno w treści skarżonego wyroku, jak i kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, nie ma jakiejkolwiek analizy zarzutów skarżącego kasacyjnie, dotyczących rażącego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, zatem organ w żaden sposób nie odniósł się do meritum wniosku skarżącego w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, a Sąd nie zweryfikował legalności takiego działania organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I Instancji i organ nie dostrzegają, iż analiza konieczności uruchomienia toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zagadnienie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu to dwa odrębne zagadnienia prawne. Ponadto Towarzystwo podniosło, iż najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych nie potwierdza tezy o możliwości rozszerzającej wykładni przepisów wykluczających zastosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu zwykłym na postępowanie nadzwyczajne. W jego ocenie nie mogą być interpretowane rozszerzająco przepisy stanowiące wyjątek od ogólnej reguły zawartej w art. 31 k.p.a., a takim przepisem szczególnym niewątpliwie jest również art. 170 ust. 1 u.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] udzielającej K. S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie w procesie odzysku odpadów przywożonych spoza Kopalni [...], w ramach robót rekultywacyjnych wyrobiska na terenie Kopalni [...] oraz dopuszczenia organizacji do udziału w nim. Skarżąca kasacyjnie organizacja domagała się, bowiem od organu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2018 r. Przypomnienie wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Z urzędu postępowanie takie wszczyna organ, gdy podejmie on wiadomość o przyczynie nieważności, gdy uzyska taką wiadomość wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, a także, gdy sprzeciw złoży prokurator lub gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej działającej na prawach strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie uprawnienie stowarzyszenia do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego powinno być oceniane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie można jednak pomijać, że status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jest determinowany normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28) (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 157.). Jednocześnie podkreśla się, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji zatem krąg osób będącymi stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Sytuacja ta jest konsekwencją tego, iż podstawę postępowania nadzwyczajnego stanowi decyzja wydana w trybie zwykłym, która kształtuje stosunek materialnoprawny. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd zgodnie, z którym w pewnych sytuacjach może się dojść do sytuacji, w której postępowaniu nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym, której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawca, bowiem uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Z sytuacją taką jednakże nie mamy do czynienia w ramach przedmiotowego postępowania. Bezspornym jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Nie sposób również przyjąć, że skarżącej przysługiwał w sprawie status strony, z którego nie korzystała bez własnej winy. Przypomnieć bowiem wypada, że postępowanie w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów zostało wydane na podstawie art. 41 ust. 1 u.o. W art. 170 u.o. ustawodawca określił natomiast krąg stron postępowania w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 41 ust. 1 u.o. I tak w ust. 2 art. 170, wskazano, iż stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Zgodnie zaś z treścią art. 170 ust. 1 u.o. do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie stosuje się art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści wniosku skarżącej kasacyjnie wynika natomiast, iż żądała ona stwierdzenia nieważności decyzji i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 31 k.p.a. Skoro zaś treść art. 170 u.o. wprost wyłącza możliwość stosowania przepisu art. 31 k.p.a. do postępowań toczących się na podstawie art. 41 u.o. to zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak już wyżej wskazano, stosunek materialnoprawny postępowania w trybie nieważności kształtuję decyzja wydana w trybie zwykłym. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że art. 170 u.o. stanowi regulację wyjątkową i przewiduje ograniczenia dotyczące wyłącznie postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Podkreślenia wymaga, iż treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zatem źródłem ograniczenia kręgu stron postępowania jest jednoznaczna decyzja ustawodawcy (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. II OSK 1841/15). Ustosunkowując się zaś do wywodów skargi kasacyjnej, że żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podmiot, któremu nie przysługuje status strony, nie może jednocześnie skutecznie żądać jego wszczęcia przez organ z urzędu. Podmiot taki nie ma żadnych prawnie skutecznych środków prawnych, do przymuszenia organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Każdorazowo konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który na skutek okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia skorzystać. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zarzut ten bowiem w istocie skierowany jest w stosunku do ustawodawcy, który zawęził krąg osób biorących udział w określonych w art. 170 u.o. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wyliczonych powyżej przepisów w nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi, w szczególności tych dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez brak rozważenia przez organ przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego oraz rażącego naruszenia prawa procesowego i brak analizy konieczności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu. Tak skonstruowany zarzut nie mógł jednak odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Przypomnienia wymaga, iż art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Ugruntowane jest stanowisko zgodnie, z którym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Podkreślić jednocześnie należy, iż odmowa wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie ustalenie przez organ kręgu podmiotów stanowiących strony postępowania nieważnościowego bez wątpienia należy do wstępnego etapu oceny wniosku. Tym samym skoro już na tym etapie organ ustalił, że skarżący kasacyjnie nie należał do kręgu stron postępowania zwykłego prowadzonego na podstawie art. 41 u.o. z uwagi na ograniczenia wynikające z treści art. 170 u.o., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie może on również być stroną postępowania w trybie postępowania nadzwyczajnego, to niewątpliwie zasadnie odmówił on wszczęcia tego postępowania z uwagi na to, iż wniosek pochodził od podmiotu niebędącego stroną. W konsekwencji tych ustaleń zaś zwrócić należy uwagę, że bezcelowe było zatem odnoszenie się przez organ do merytorycznych zarzutów skierowanych przeciwko decyzji, której stwierdzenia nieważności domagało się Towarzystwo, skoro wniosek ten nie pochodził od podmiotu uprawnionego do wniesienia takiego żądania. Tym samym należało uznać, że również stanowisko Sądu I instancji aprobujące decyzję organu było zasadne, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy również Sąd nie był uprawniony do oceny merytorycznych zarzutów. Powyższe rozważania przesądziły zatem o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji zaś za niezasadne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.