III OSK 373/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1969/20 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 20 lipca 2020 r., nr 60 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2021 r., II SA/Wa 1969/20 oddalił skargę J.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 20 lipca 2020 r., nr 60 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "KMP [...]") rozkazem personalnym z 24 marca 2015 r., nr 275, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), z 31 grudnia 2015 r. zwolnił J.B. (dalej: "skarżący") z zajmowanego stanowiska służbowego, przeniósł go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] i z 1 kwietnia 2015 r. mianował go na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych tegoż Komisariatu w 8 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 2970 złotych wynikającej z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na rok 2015 dla funkcjonariuszy Policji oraz podwyższył dodatek służbowy na stałe do kwoty 800 złotych. W powyższym zakresie przedmiotowy rozkaz personalny stanowił decyzję administracyjną. Skarżący nie wniósł odwołania. KMP [...] wnioskiem z 23 marca 2020 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego KMP [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż wydając rozkaz personalny nr 275 z 24 marca 2015 r. przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska dyżurnych Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120, należy zakwalifikować jako stanowiska kierownicze oraz samodzielne i uznał, iż policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "B", tj. 1,95, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Organ pierwszej instancji decyzją z 19 maja 2020 r., nr 22 stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP [...] z 24 marca 2015 r., uznając, iż został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z 20 lipca 2020 r., nr 60, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego: - uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 275 KMP [...] z 24 marca 2015 r. w zakresie zwolnienia skarżącego z 31 grudnia 2015 r. z zajmowanego stanowiska, przeniesienia go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] i mianowanie z 1 kwietnia 2015 r. na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji tego Komisariatu - w 8 grupie zaszeregowania oraz podwyższenia dodatku służbowego na stałe do kwoty 800 zł i w powyższej części umorzył postępowanie pierwszej instancji; - w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP [...] z 24 marca 2015 r., nr 275 w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż rozkaz personalny KMP [...], w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia w sposób oczywisty naruszony został przepis art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a rozporządzenia, od którego jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zdaniem organu odwoławczego rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części. Skarżący nie spełniał zawartej w rozporządzeniu przesłanki uprawniającej do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku. W wyniku mającego miejsce w tej sprawie naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie organ pierwszej instancji, wydając decyzję z 19 maja 2020 r., nr 275, bezzasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP [...] w całości, a więc również w zakresie zwolnienia policjanta z 31 marca 2015 r. z zajmowanego stanowiska służbowego, przeniesienie wymienionego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] i mianowania wymienionego z 1 kwietnia 2015 r. na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych tegoż Komisariatu - w 8 grupie zaszeregowania oraz podwyższenia dodatku służbowego na stałe do kwoty 800 zł. Skarżący spełniał wymogi mianowania na wyższe stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...], określone w przepisach ustawy o Policji oraz rozporządzenia. Zgodne z prawem było przyznanie skarżącemu dodatku służbowego w danej wysokości. Organ odwoławczy podkreślił, że opisana wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia uposażenia zasadniczego nie czyni automatycznie wadliwym pozostałych rozstrzygnięć zawartych w przedmiotowym rozkazie personalnym. W niniejszej spawie nie było bowiem wadliwe mianowanie skarżącego na wyższe stanowisko służbowe. Błędne było ustalenie uposażenia w wysokości niewynikającej z obowiązujących wówczas przepisów prawa. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego tylko w niezbędnej części. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że 1 kwietnia 2015 r. skarżący mianowany został na stanowisko dyżurnego, zaszeregowane w 8 grupie uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że jest funkcjonariuszem nie zatrudnionym na samodzielnym stanowisku oraz na stanowisku kierowniczym, bo do takich stanowisk nie zalicza się stanowiska dyżurnego. Przyznanie z 1 stycznia 2016 r. skarżącemu uposażenia odpowiadającego mnożnikowi kwoty bazowej wynoszącego 1,95 nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji mnożnik 1,95 był stosowany w 8 grupie zaszeregowania dla kategorii "B", która obejmowała policjantów pełniących służbę między innymi w komisariatach Policji, w których liczba etatów Policji wynosi od 61 do 120, ale tylko na stanowiskach kierowniczych i samodzielnych. Bez wątpienia stanowisko dyżurnego do takich stanowisk nie może zostać zaliczone. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, iż w realiach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego przez KMP [...] 24 marca 2015 r., nr 275, pomimo iż brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu rzeczonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego uzasadniać stwierdzenie nieważności tegoż aktu; 2. naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na błędnej jego wykładni i w konsekwencji niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego, w sytuacji gdy przyjęta przez Sąd wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak również charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w niezasadnym jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, podczas gdy rozstrzygnięcie to posiadało istotne uchybienia, których dostrzeżenie skutkować powinno uchyleniem wadliwej decyzji. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; 2. na podstawie art. 203 ust. 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzania rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, wnosząc o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do oceny, czy zasadnym było uznanie, że w sprawie określenia stawki wysokości uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej decyzją nr 275 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 24 marca 2015 r., doszło do rażącego naruszenia prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. W rozpoznawanej sprawie mnożnik kwoty bazowej kształtującej wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego został określony na 1,95 zgodnie z załącznikiem nr 1 lp. 11 kolumna "B" do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, co oznaczałoby, że skarżący pełni służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Ustawa o Policji nie definiuje pojęć "stanowisko kierownicze" i "stanowisko samodzielne", natomiast w art. 104 ust. 2 stanowi, iż policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Oznacza to, że na żadnym innym stanowisku taki dodatek nie przysługuje. A contrario, stanowisko, dla którego nie ustalono takiego dodatku, nie jest zatem stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym. Jak wynika z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii, określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia, co wynika z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tabeli tej nie zostało wymienione stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych. Jednocześnie stosownie do § 1 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia stawki uposażenia zasadniczego dla grup zaszeregowania od 8 do 14a wymienione w kolumnie oznaczonej lit. B, dotyczą wyłącznie osób pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych. Z treści powyższych przepisów wynika, że prawodawca w sposób jednoznaczny określił, które stanowiska są stanowiskami kierowniczymi albo samodzielnymi. Nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia w drodze dowolnego uznania, iż są nimi także inne stanowiska, niewymienione w tej tabeli, które można zaszeregować jako kierownicze bądź samodzielne. Zwrócić także należy uwagę na zarządzenie Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, które określa co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko kierownicze", definiując je jako stanowisko etatowe: kierownika jednostki Policji i jego zastępcy oraz kierownika komórki i jego zastępcy (§ 2 pkt 10). Natomiast zgodnie z § 6 zarządzenia stanowisko samodzielne można utworzyć, jeśli zakres zadań wymaga szczególnych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W kontekście powyższego zauważenia zatem wymaga, że na stanowisku dyżurnego KP nie są wymagane szczególne kwalifikacje lub umiejętności zawodowe, gdyż minimalne wymagania przewidziane dla tego stanowiska to np. wykształcenie średnie i wykształcenie zawodowe na poziome podstawowym. Od "stanowiska kierowniczego" należy odróżnić "stanowisko kierowania". Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, stanowisko kierowania to wyodrębnione, odpowiednio wyposażone i zabezpieczone miejsce, z którego dyżurny, zastępca dyżurnego oraz pomocnik dyżurnego jednostki Policji pełnią służbę dyżurną czyli wykonują przede wszystkim zadania opisane w § 5 ust. 1 zarządzenia nr 1173, tj. zapewniają natychmiastową reakcję Policji na zgłoszone wydarzenie; realizują polecenia dyżurnego jednostki Policji wyższego stopnia; współdziałają z dyżurnymi jednostek Policji, a dyżurny kieruje pracą obsady na stanowisko kierowania. Stanowisko kierowania ma zatem charakter jednostki organizacyjnej Policji zmierzającej do szybkiej reakcji na wydarzenia stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i służącego sprawnemu wykonywaniu zadań przez Policję, ale nie ma ono charakteru, w którym dyżurny działa jak przełożony wobec funkcjonariuszy. Jego kompetencje mają bowiem przede wszystkim charakter koordynujący (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5505/21). Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalna zmiana legalnej definicji, przyjętej w aktach wyższego rzędu przez akty niższego rzędu. Gdyby minister właściwy do spraw wewnętrznych widział możliwość uznania stanowiska dyżurnego jako stanowiska kierowniczego lub samodzielnego ująłby je w tabeli nr 4. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż co prawda może i przy wydawaniu rozkazu personalnego nr 275 KMP [...] z 24 marca 2015 r. doszło do omyłki, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniosek o rażącym naruszeniu prawa wynikał wprawdzie z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi (w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ma innej możliwości, jak potraktowanie przepisów prawa pragmatycznego dotyczącego stosunku służbowego policjanta jako całości i stosowanie ich we wzajemnych korelacjach. Skoro w przepisach tych zostały zdefiniowane pojęcia "stanowiska kierownicze oraz samodzielne" poprzez ustalenie dla nich dodatku funkcyjnego, to przeczenie temu prowadzić by mogło do destabilizacji pewności i jasności przepisów prawa. § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 omawianego rozporządzenia, a zatem ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli. Zgodzić się należy z organem, iż prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak też prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. nie wymagały podejmowania zawiłej analizy, a jedynie literalnego odczytania i odkodowania tych przepisów, co prowadzi do wniosku, iż KMP [...] działał z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji należy uznać za niezasadne. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.