III OSK 4161/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 83/20 w sprawie ze skargi K. L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 listopada 2020 r. II SAB/Po 83/20, oddalił skargę K. L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na zakres informacji publicznej objętej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej informacje te nie stanowią elementu akt rejestrowych, zatem nie podlegają ujawnieniu na zasadach i trybie ustawy o krajowym rejestrze sądowym – w konsekwencji brak jest podstaw do stosowania art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p, w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię niezgodną z klauzulą lex superior derogat legi inferiori, polegającą na uznaniu, że przepis oparty na normach bezpośrednio wynikających z Konstytucji, jest ograniczany poprzez lex specialis, czyli ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, której zapisy wyłączają stosowanie u.d.i.p., w zakresie dostępu do informacji o działaniach sądu rejestrowego i podejmowanych przez niego postępowań - w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że powszechność trybu dostępu do akt rejestrowych podmiotów zobowiązanych do wpisu do KRS jest tożsama z działalnością tychże organów; 3. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnie, gdyż odmowa udzielenia informacji, na zadane pytanie do sądu rejestrowego, nie mieści się w katalogu ograniczeń wskazanych przez Konstytucję RP tj. ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a ma na celu wskazanie czy organ, w zakresie zadanych pytań, działa w zgodzie z ustawą, co niewątpliwie stanowi informację publiczną. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2020 roku poprzez zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego [...] do udzielenia informacji publicznej wskazanych we wniosku w terminie 14 dni od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oraz zasądzenie (...)" kosztów postępowania sądowego. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym nie wskazuje, że dokumentacja wytworzona w ramach postępowań przymuszających prowadzonych z urzędu przez sądy rejestrowe na podstawie art. 24 ustawy k.r.s. (której to dotyczyło żądanie) stanowi element akt rejestrowych spółek, do których dostęp jest możliwy w trybie art. 10 ustawy k.r.s. Tym samym powoływanie się na wyłączenie wskazane w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie jest prawidłowe. Zawartość akt rejestrowych jest określona w art. 9 KRSU. Zgodnie z tym przepisem, w aktach rejestrowych znajdują się trzy rodzaje dokumentów: dokumenty będące podstawą wpisu do KRS; dokumenty, co do których przepis szczególny nakazuje zgłoszenie określonych danych sądowi rejestrowemu lub wpisanie ich do KRS, a dane te nie podlegają według przepisów ustawy wpisowi do określonego działu KRS oraz jednolity tekst aktu założycielskiego. Skarżący we wniosku o dostęp do informacji publicznej wystąpił o udzielenie informacji, czy w stosunku do wskazanych spółek sąd rejestrowy prowadził postępowanie przymuszające (art. 24 ustawy k.r.s.), czy było wydane postanowienie o odstąpieniu od postępowania przymuszającego, czy sąd rejestrowy wzywał do złożenia rocznych sprawozdań finansowych, oraz czy sąd rejestrów) wzywał do wykonania przez spółek obowiązków wskazanych w art. 24 ustawy o k.r.s. Żadna z tych informacji nie znajduje się w katalogu dokumentów, które powinny być umieszczane w aktach rejestrowych. Tym samym nieprawidłowe jest powoływanie się na art. 1 ust. 2 ustawy k.r.s. bowiem ustawa o KRS nie wprowadza w zakresie tych danych jakiegokolwiek trybu oraz zasad dostępu do informacji publicznej. W razie wątpliwości wykładnia powinna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie je ograniczać. Artykuł ten statuuje bowiem wyjątek od ogólnej zasady dostępu do informacji publicznej i jako wyjątek winien być interpretowany ściśle. Tymczasem wykładnia zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ma cechy wykładni rozszerzającej, w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionego ograniczeni prawa skarżącego do dostępu do informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na zakres informacji publicznej objętej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej informacje te nie stanowią elementu akt rejestrowych. Przedmiotem żądania skarżącego kasacyjnie, objętego wnioskiem z 6 sierpnia 2020 r., były informacje w zakresie wezwań i działań przymuszających (oraz ich skutków), o jakich mowa w art. 24 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (uKRS), w stosunku do dwóch spółek wpisanych do KRS. Wszystkie działania, jakie sąd rejestrowy podejmuje z urzędu, w oparciu o art. 24 uKRS, mają formę postanowienia. Nie jest prawdą, że postanowienia wydawane w postępowaniu rejestrowym nie wchodzą w skład akt rejestrowych określonego podmiotu. Natomiast "Jeżeli przepis szczególny nakazuje zgłoszenie określonych danych sądowi rejestrowemu lub wpisanie ich do Rejestru, a dane te nie podlegają według przepisów ustawy wpisowi do określonego działu Rejestru, dokumenty zawierające te dane oraz dokumenty wymienione w art. 47a ust. 2 składa się do akt rejestrowych" (art. 9 ust. 2 uKRS). Jeśli w aktach rejestrowych nie ma postanowień wydawanych na podstawie art. 24 uKRS oraz dokumentów stanowiących przedmiot postępowania przymuszającego, to w kontekście art. 9 ust. 2 i art. 24 uKRS znaczy to tylko tyle, że takich działań sąd rejestrowy z urzędu nie podejmował. Informacją publiczną mogą być tylko fakty (a te wynikają z akt), a nie intencje lub motywy, jakimi kierował się sąd rejestrowy podejmując lub nie określone działania. Z art. 10 ust. 1 uKRS (w brzmieniu z chwili złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej) wynika, że "Każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do Rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej." Rację ma więc Sąd I instancji, że ten ostatni przepis określa odmienne zasady i tryb dostępu (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) do informacji będących informacjami publicznymi. Jak wykazano wyżej, nie jest prawdą, że żądane informacje nie mogły stanowić elementu akt rejestrowych. Gdyby przyjąć koncepcję skarżącego kasacyjnie, że art. 10 ust. 1 uKRS nie określa odmiennych zasady i trybu dostępu do informacji publicznej, to sąd rejestrowy zostałby sprowadzony do roli spawozdawcy tego, co wynika z akt rejestrowych. Skarżący kasacyjnie wychodzi też z błędnego założenia, że został pozbawiony dostępu do informacji publicznej, wbrew przesłankom wynikającym z art. 61 ust. 3 Konstytucji R.P. Wskazanie na odmienne (niż w trybie u.d.i.p.) zasady i tryb dostępu do informacji publicznej nie oznacza, że odebrano skarżącemu w ogóle prawo dostępu do informacji publicznej. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P., która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile zakres prawa do informacji publicznej oraz granice i kryteria ograniczenia tego prawa zostały wyznaczone przez ustrojodawcę w tekście samej Konstytucji, o tyle unormowania dotyczące trybu udzielania informacji publicznej stanowią materię ustawową. Ustawodawca mógł więc zdecydować, że ten rodzaj informacji publicznej, który wynika z akt rejestrowych, będzie udostępniany w innym, szczególnym trybie. Skarżący kasacyjnie nie został więc pozbawiony prawa do informacji publicznej wbrew granicom i kryteriom ograniczenia wynikającym z Konstytucji (art. 61 ust. 3), a jedynie wskazano mu inny od "ogólnego" tryb dostępu. Tak więc także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.