III OSK 4413/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1704/19 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Klimatu (poprzednio: Ministra Środowiska) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej: fundacja) zobowiązał Ministra Klimatu do rozpatrzenia odwołania fundacji od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2017 r., w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Minister Klimatu (a poprzednio Minister Środowiska) dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd I instancji przyznał od Ministra Klimatu na rzecz fundacji sumę pieniężną oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że fundacja wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Środowiska postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z [...] grudnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o nazwie "[...]". Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest okres prowadzenia postępowania przez Ministra Środowiska, który w piśmie z 26 listopada 2018 r. został wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, po wyłączeniu od jej rozpoznania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W dniu 13 grudnia 2018 r. nastąpiło przekazanie akt sprawy Ministrowi Środowiska. Dopiero po upływie 1,5 miesiąca, pismem z 29 stycznia 2019 r., Minister Środowiska zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 13 marca 2019 r. W piśmie tym wskazano, że przyczyną zwłoki jest wyłączenie się dotychczasowego organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Następnie pismem z 13 marca 2019 r. (po upływie trzech miesięcy, w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, Minister Środowiska wezwał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (inwestor) do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W piśmie tym wyznaczono termin dwóch miesięcy pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. W dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z 11 kwietnia 2019 r., w którym zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu przekazania wyjaśnień i uzupełnień do 31 lipca 2019 r. Pismem z 10 lipca 2019 r. wyznaczony został kolejny termin załatwienia sprawy na 30 września 2019 r. Jako przyczynę zwłoki wskazano oczekiwanie na złożenie wyjaśnień oraz uzupełnień raportu. Pismem z 1 sierpnia 2019 r. [...] wystosowało wezwanie do Ministra Środowiska do zaprzestania przewlekłości. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister Środowiska stwierdził brak przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Następnie pismem z 25 września 2019 r. Minister Środowiska wyraził zgodę na wydłużenie terminu złożenia dodatkowych wyjaśnień przez inwestora, do 30 maja 2020 r. Z kolei 30 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie [...]. Odpowiedź na to pismo została udzielona pismem z 7 października 2019 r. Minister Środowiska nie stwierdził przewlekłości postępowania. Pismem z 22 października 2019 r. Fundacja wniosła ponaglenie do Ministra Środowiska. Pismem z 25 września 2019 r. Minister Środowiska poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 30 maja 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną zwłoki jest oczekiwanie na uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od inwestora. W ocenie Sądu I instancji, Minister Środowiska prowadził postępowanie przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Postępowanie trwa od 13 grudnia 2018 r., a więc na dzień wydania wyroku ponad rok i 2 miesiące. Ponadto postępowanie odwoławcze toczyło się już od stycznia 2018 r. przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W sprawie przewlekłości prowadzenia postępowania przez ten organ zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2018 r., sygn. IV SAB/Wa 466/18. Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy wskazuje, że przyczyną zwłoki Ministra Środowiska jest oczekiwanie na uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od inwestora. Organ nie może jednak przedłużać postępowania tylko z powodu braku możliwości uzyskania określonych informacji od wnioskodawcy, jest bowiem związany terminami na załatwienie sprawy przewidzianymi w k.p.a. Jeżeli zatem wnioskodawca przez swoje działania lub zaniechania uniemożliwia wydanie decyzji we właściwym terminie, to organ powinien wydać decyzję na podstawie już posiadanego materiału dowodowego, a ewentualne negatywne skutki procesowe będą w takim przypadku obciążać wnioskodawcę. Terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie stanowią gwarancji załatwienia sprawy we właściwym terminie tylko dla wnioskodawcy, ale także dla pozostałych stron postępowania. Strony postępowania podejmowały czynności zmierzające do zdyscyplinowania organu. Pomimo tego odwołanie nie zostało rozpoznane przynajmniej przez rok i 2 miesiące, a zatem z wielokrotnym przekroczeniem terminu z art. 35 § 3 in fine ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Kolejne przedłużenie terminu na załatwienie sprawy do 30 maja 2020 r. spowodowało, że nawet w dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji odwołanie nie zostało rozpoznane. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w sprawie chodzi o postępowanie odwoławcze, a nie postępowanie przed organem I instancji. Wyznaczanie dłuższego terminu byłoby nieuzasadnione w tej sprawie, mając na uwadze również to, że w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja organu I instancji zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 33 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polegające na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji uczestnika postępowania – inwestora. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a., przez brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska inwestora. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po czwarte, art. 35 ust. 3 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, implikuje w sposób bezwarunkowy stan przewlekłości. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię "art. 8 ust. 1" k.p.a. (i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie). Polegało to na przyjęciu, że każde (w tym również uzasadnione) przekładanie terminu zakończenia postępowania nie realizuje zasady pogłębiania zaufania stron i uczestników postępowania do organu administracji publicznej i świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Dodatkowo organ sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na zastosowaniu "art. 149 § 1 i 1a (wynikowo - również § 2)". Polegało to na uwzględnieniu skargi, stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązaniu organu do rozpatrzenia odwołania we wskazanym terminie, a także przyznaniu fundacji sumy pieniężnej oraz zasądzeniu kosztów postępowania sądowego. W ocenie organu, skarga fundacji do Sądu I instancji powinna zostać oddalona. Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi fundacji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Fundacja oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. polegający na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji uczestnika postępowania - inwestora. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). W kontrolowanej obecnie sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, Sąd I instancji prawidłowo określił jako strony postępowania fundację oraz organ. Wynika to ze specyfiki tego rodzaju postępowania, w którym interes prawny ma strona, która kwestionuje przewlekłe prowadzenie postępowania oraz organ, który to postępowanie prowadzi. Co do zasady stronami tego postępowania sądowoadministracyjnego nie są natomiast inne strony postępowania administracyjnego, ponieważ jego przedmiotem nie jest kontrola legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, ale stan przewlekłości (lub bezczynności). Wynika to z odmienności pojęcia interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. i pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Drugie z tych pojęć jest pojęciem szerszym i jego źródłem w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych mogą być nie tylko normy prawa materialnego, ale również przepisy prawa procesowego lub nawet ustrojowego. Stąd też inne niż skarżący i organ strony postępowania administracyjnego mogą brać udział w tegio rodzaju postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli zgłoszą swój udział w tym postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. i wykażą przesłanki ich dopuszczenia, o których stanowi ten przepis. W tej sprawie inwestor wystąpił z takim wnioskiem i został dopuszczony do udziału w postępowaniu na podstawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OZ 1016/20, wydanego na skutek uwzględnienia zażalenia inwestora na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1704/19. Oznacza to, że inwestorowi zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym w przewidzianym do tego trybie. Podkreślenia przy tym wymaga, że pomimo dopuszczenia do udziału inwestor nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie. Po drugie, z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 12 p.p.s.a., przez brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska inwestora. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stronami postępowania po wniesieniu skargi była wyłącznie fundacja oraz organ, natomiast z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu inwestor wystąpił już po wydaniu kontrolowanego obecnie wyroku Sądu I instancji z 27 lutego 2020 r. Ponadto, jak już wyżej wskazano, inwestor nie zajął stanowiska w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po trzecie, zasadnicze znaczenie ma w tej sprawie zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 k.p.a., co w ocenie organu miało polegać na przyjęciu, że wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, "implikuje" w sposób bezwarunkowy stan przewlekłości. Tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie zajął, natomiast na podstawie oceny okoliczności sprawy prawidłowo orzekł, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez organ i czynności podejmowane przez ten organ. Na tej podstawie prawidłowo stwierdził, że postępowanie było prowadzone przewlekłe, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wielomiesięczne przedłużanie postępowania organ uzasadniał przede wszystkim nieuzupełnieniem przez inwestora konkretnych braków postępowania koniecznych do wyjaśnienia sprawy. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe. Terminy załatwienia sprawy przewidziane w k.p.a. są terminami instrukcyjnymi, co nie oznacza jednak, że organ może je dowolnie przedłużać tylko z tego powodu, że inwestor nie wykonuje wezwań organu. Brak uzupełnienia konkretnych braków przez inwestora może natomiast skutkować wydaniem decyzji negatywnej. Organ podnosi także przesłankę skomplikowania sprawy dotyczącej decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że sprawy kończące się wydaniem decyzji środowiskowej są sprawami skomplikowanymi, jednak żaden z przepisów k.p.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewiduje w związku z tym dłuższego terminu na załatwienie tego rodzaju spraw. W tej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie było w żaden sposób racjonalnie uzasadnione, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Jak już wyżej wskazano, na ocenę tę nie ma również wpływu powoływanie się przez organ na konieczność współpracy inwestora. Przepisy k.p.a. wyznaczają organowi konkretne terminy na załatwienie sprawy i do tych terminów powinien dostosować wezwania kierowane do inwestora. Jeżeli inwestor nie uzupełnia dokumentacji w sprawie, to powinno mieć to wpływ na treści decyzji organu odwoławczego, a nie prowadzić do bezzasadnego, rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania. Po czwarte, organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię "art. 8 ust. 1" k.p.a. (i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie). Przede wszystkim przepis art. 8 k.p.a. nie dzieli się na ustępy, ale na paragrafy, a ponadto jest normą o charakterze procesowym, a nie materialnym. Ponadto, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ prowadząc przewlekle postępowanie dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. (a także art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.), nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji było częściowo nieprecyzyjne, natomiast nie ulega wątpliwości, że wielomiesięczne, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. Po piąte, organ zarzucił również naruszenia przepisów postępowania polegające na zastosowaniu "art. 149 § 1 i 1a (wynikowo - również § 2)". Przede wszystkim zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ w ramach podstaw kasacyjnych nie wskazano aktu prawnego, którego ten zarzut dotyczy. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ podnosi naruszenie art. 149 § 1 i 1a oraz § 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł jednak zostać uwzględniony, ponieważ normy z art. 149 § 1 i 1a oraz § 2 p.p.s.a. są normami charakterze "wynikowym", regulującym sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na bezczynność lub przewlekłość. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Oznacza to, że zarzut ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględnienia albo oddalenia skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie wyroku. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania na rzecz fundacji, ponieważ zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale tylko w przypadku sporządzenia tej odpowiedzi przez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną fundacji została sporządzona i złożona przez jej prezesa, który nie wykazał, że jest profesjonalnym pełnomocnikiem.