III OSK 507/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 160/17 o odrzuceniu skargi H. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 160/17, po rozpoznaniu skargi H. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby – w punkcie I sentencji podjął zawieszone postępowanie; w punkcie II sentencji odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji H. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] - dalej "organ" lub "Dyrektor IAS" polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Według skarżącego organ konsekwentnie nie uznaje wskazanej propozycji za decyzję administracyjną i odmawia przekazania wniesionej od niej odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 K.p.a. jak też rozpatrzenia go we własnym zakresie na podstawie art. 127 § 2 K.p.a., jeżeli uznaje, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania. W związku z tym skarżący wystąpił o uznanie przez Sąd, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a także wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie i nakazanie mu podjęcie stosownych czynności procesowych w odniesieniu do wniesionego odwołania. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi. Według organu administracji skarbowej wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone jego działania, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. W ocenie organu, propozycja pracy złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. Obejmuje ona natomiast działania podejmowane przez pracodawcę względem podległego mu pracownika, które mają charakter cywilnoprawny. W takiej sytuacji, skoro nie jest możliwe wniesienie do sądu administracyjnego skargi na wskazaną propozycję, to tym bardziej wykluczone jest zaskarżenie bezczynności organu w zakresie podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych dotyczących wywiedzionego od niej środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. IV SA/Wr 467/17 dotyczącej skargi skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie i uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Na wstępie Sąd ten podkreślił, że postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 467/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 21 czerwca 2018 r. W takiej sytuacji stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. należało z urzędu podjąć zawieszone postępowanie, o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. Przechodząc do rozpoznania zarzutów merytorycznych Sąd meriti wskazał, że do przekazania odwołania organowi wyższej instancji, względnie do rozpoznania we własnym zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany jest wyłącznie ten organ administracji publicznej, który wydał w tej sprawie decyzję. Wobec tego z punktu widzenia dopuszczalności przedmiotowej skargi niezbędnym było ustalenie w pierwszej kolejności, czy przedstawiona skarżącemu propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej była decyzją administracyjną. Dopiero po stwierdzeniu, że sprawa została załatwiona w drodze decyzji, należy rozważyć, czy organ pozostawał w zwłoce z przekazaniem odwołania, względnie z rozpoznaniem go we własnym zakresie jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem rozważań zarówno tego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że z treści kierowanego do funkcjonariuszy celnych pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia – jak miało to również miejsce w niniejszej sprawie – a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana oferta pracy była poza tym składana w trybie uregulowanym ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca bowiem tylko w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji dalszej służby wskazał wprost, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która następnie, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej: "p.w.KAS". Również ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947) – dalej: "ustawa o KAS", nie zawiera przepisów, z których wynikałaby zarówno forma decyzji dla propozycji zatrudnienia funkcjonariusza w urzędach obsługujących organy administracji skarbowej, jak i dopuszczalność wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że skarga na bezczynności Dyrektora IAS w podjęciu czynności zmierzających do przekazania odwołania, względnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do je odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w zakresie punktu II i zarzucając naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o wyznaczenie rozprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu dokonał nieprawidłowej wykładni art. 165 ust 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji. Sąd ten bowiem błędnie przyjął, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną, choć o warunkowym charakterze tj. uzależnioną od działania funkcjonariusza. Jeżeli bowiem funkcjonariusz: - propozycję pracy przyjmie - dojdzie z mocy tej decyzji do zmiany stosunku prawnego łączącego strony ze stosunku administracyjnoprawnego na stosunek prywatnoprawny (pracowniczy), - propozycję służby przyjmie - dojdzie z mocy tej decyzji do utrwalania treści stosunku administracyjnoprawnego łączącego funkcjonariusza z organem, - propozycję pracy/służby odrzuci - dojdzie z mocy tej decyzji do wygaśnięcia stosunku służbowego. Ta nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS jak i propozycja służby są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to bezczynność organu w przekazaniu odwołania od takiej decyzji także jest, w ocenie autora skargi kasacyjnej, objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS we [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na braku podjęcia względem wniesionego odwołania czynności procesowych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro zatem nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.