III OSK 585/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od pkt I, II i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 713/24 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 czerwca 2024 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt I, II i IV i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 713/24, po rozpoznaniu skargi J.G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] (dalej: "organ" lub "Komendant Policji") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 czerwca 2024 r.: w pkt I stwierdził, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 12 czerwca 2024 r. oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt III dalej idącą skargę oddalił; w pkt IV zasądził od Komendanta Policji na rzecz strony skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. wystąpił do Komendanta Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadków, które znajdują się w aktach postępowania dyscyplinarnego [...]. W odpowiedzi z 25 czerwca 2024 r. organ poinformował skarżącego, że żądane informacje tj. informacje zawarte w aktach postępowania dyscyplinarnego nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego regulują przepisy dotyczące postępowania, które gwarantują w art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 171, dalej: "ustawa o Policji") prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz wykonywania kopii zgromadzonych materiałów. Niemniej jednak zauważyć należy, iż po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego prawo dostępu do akt postępowania wygasa, gdyż przepisy ustawy o Policji nie przewidują nieograniczonego w czasie dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego. Tak więc regulacja postępowania dyscyplinarnego w ustawie o Policji jednoznacznie wskazuje, że jest to materia wewnętrzna o charakterze organizacyjno-technicznym, niepodlegająca ujawnianiu w trybie dostępu do informacji publicznej, ponieważ nie jest informacją publiczną. Jeżeli zatem strona postępowania jest pozbawiona prawa dostępu do akt postępowania po jego zakończeniu, to tym bardziej takiego dostępu nie może mieć nieograniczona liczba osób. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze J.G. zawnioskował o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie go do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także uznania jego uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego na organie w tym zakresie. Skarżący wnioskował także o wymierzenie organowi grzywny za rażącą bezczynność w postępowaniu oraz uporczywe uchylanie się organu od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 24 września 2024 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi organu na jego skargę, wnosząc o uwzględnienie jego skargi. Przywołanym powyżej wyrokiem z 19 grudnia 2024 r. WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę (w pkt I i II). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy (u.d.i.p.), gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowania w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zaistniały zarówno przesłanki podmiotowe (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), jak i przedmiotowe (art. 6 ust. 1 u.d.i.p), przemawiające za udostępnieniem skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji protokoły przesłuchania świadka z zakończonego już postępowania dyscyplinarnego byłego policjanta stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, mimo że tego rodzaju dokumenty nie zostały bezpośrednio wymienione w art. 6 u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty są bowiem wytworzone w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawnione podmioty publiczne - art. 135e ustawy o Policji. Z przepisów tej ustawy wynika, że z czynności przesłuchania świadka sporządza się obligatoryjnie protokół, który winien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 135e ust. 3 ustawy o Policji, a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy prawa. Protokół podpisuje funkcjonariusz publiczny odbierający przesłuchanie, co oznacza, że potwierdza on dokonanie tej czynności procesowej oraz jej przebieg. Można zatem przyjąć, że protokół z przesłuchania świadka w postępowaniu dyscyplinarnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg. Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska skarżącego uznając, że protokół przesłuchania świadka zawiera informację publiczną. Z dokumentu tego wynika bowiem, jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Protokół zeznań świadka pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonywania swoich czynności przez organ (np. czy do czynności przesłuchania organ był przygotowany, czy też czynność była przeprowadzona nieprawidłowo) oraz sposób dalszego postępowania organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wziął pod uwagę treść zeznania, czy też je pominął, a jeżeli tak, to dlaczego). Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że protokoły z przesłuchania świadków prowadzonego przez Komendanta Policji postępowania dyscyplinarnego zawierają informację publiczną, ponieważ wynika z nich zarówno sposób wykonania czynności procesowych przez funkcjonariusza publicznego, jak również z ich treści można wyprowadzić ocenę, czy podjęte czynności procesowe w sprawie mają uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Tymczasem Komendant Policji do dnia wniesienia skargi i wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., przez co pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku dostępowego. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Komendanta Policji do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Bezczynność organu wynikała bowiem z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia oraz nałożenia na organ grzywny, nie uwzględnił wniosku skarżącego i oddalił jego skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Od powyższego wyroku Komendant Policji wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go co do pkt I, II i IV i zarzucając orzeczeniu: I. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku i zobowiązał Komendanta Policji do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy organ w żadnej mierze nie dopuścił się bezczynności, w szczególności poinformował pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. skarżącego, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie: a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 134i ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię, że protokoły przesłuchania świadków w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną, podczas gdy dokumenty te nie stanowią informacji publicznej i po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego nawet funkcjonariusz w służbie czynnej nie ma do nich dostępu, b) art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz zobowiązanie Komendanta Policji do załatwienia wniosku z dnia 12 czerwca 2024 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez skarżącego, a wniosek miał na celu nie realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w postaci pozyskania informacji, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Komendant Policji wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów procesowych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo skarżący zawnioskował o zawiadomienie Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] o podejrzeniu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie radcę prawnego K.S. oraz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o podejrzeniu przetwarzania danych osobowych bez uprawnienia przez ww. pełnomocnika organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd uchybił; uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem podniesione w niej zarzuty są trafne. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W rozpoznawanej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że skarżący kasacyjnie organ pozostaje w bezczynności, gdyż dane, o które wnosił wnioskodawca w swoim wniosku z dnia 12 czerwca 2024 r. stanowią informację publiczną. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż walor informacji publicznej mają orzeczenia dyscyplinarne (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 47/22 wraz z przytoczonym w nim orzecznictwem). Odmiennie jednak potraktować należało protokoły przesłuchania świadków, znajdujące się w aktach postępowania dyscyplinarnego. Przemawia za tym treść normatywna definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Wprawdzie bezsporne jest, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie mniej jednak określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. tylko w części mają charakter otwarty (przykładowy). Ustalenie charakteru publicznego informacji nie może mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ani pozostawać w sprzeczności z normami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. mimo, że podstawowe znaczenie w tej mierze mają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 u.d.i.p. Sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa. Do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną u.d.i.p. kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, tj. protokoły z zeznań świadków, wyjaśnień obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszym składzie, przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia, czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p. Z tych względów zatem nie można było przyjąć publicznego charakteru żądanych protokołów z przesłuchań świadków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie pozostaje także w sprzeczności z celem prawa do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, w konsekwencji zapewnić właściwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa (por. także wyrok NSA z 27 czerwca 2025 r., III OSK 2017/24). Dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Tymczasem w protokołach przesłuchań w sprawie dyscyplinarnej oraz innych dokumentach znajdują się m.in. zapisy zeznań świadków, zawierające informacje, które - udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi - mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków albo pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie. Powyższe stanowisko na tle dostępu do postępowań dyscyplinarnych jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2448/14 dotyczący dostępu do dokumentów z postępowania nauczycieli; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15 dotyczący rzeczoznawców majątkowych; z 12 marca 2024 r., III OSK 47/22 dotyczący radców prawnych; z 5 lutego 2025 r., III OSK 1425/23 dotyczący nauczycieli akademickich, z 29 kwietnia 2020 r., III OSK 2116/19 dotyczący strażaków PSP). Uznać zatem należy, że żądane przez skarżącego dokumenty opisane we wniosku z dnia 12 czerwca 2024 r. w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadków znajdujących się w aktach postępowania dyscyplinarnego [...] nie stanowią informacji publicznej, o czym organ poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. W takiej sytuacji nie można zatem było zasadnie stwierdzić, że Komendant Miejski Policji [...]pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezskuteczny, choć finalnie nie ma to wpływu na ocenę zasadności wyżej omówionego zarzutu skargi kasacyjnej, a w konsekwencji na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak podnieść, że błędne jest stanowisko, że prawidłową i wyczerpującą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, która uwalnia dany podmiot od zarzutu pozostawania w bezczynności, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji z tej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Wynika to z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "[o]dmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W powołanym przepisie została zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma powyższa nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. W realiach niniejszej sprawy do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie została wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe. Udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek dostępowy zawierała jedynie informację, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W powyższym piśmie organ nie zarzucił nadużycia prawa do informacji publicznej, nie uczynił tego również w odpowiedzi na skargę. Nawiązanie do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej pojawiło się dopiero w skardze kasacyjnej (s. 7). Należy podkreślić, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje jednak forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować, poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest natomiast konsekwencją zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego oznaczonego w skardze kasacyjnej jako II a). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt I, II i IV i oddalił skargę, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Komendanta Miejskiego Policji [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.