III OSK 5912/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 2/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M.N. na bezczynność lub przewlekłość Starosty Ś. i Wójta Gminy K. w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 2/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi M.N. na bezczynność Starosty Ś. i Wójta Gminy K. i przewlekłość Starosty Ś. i Wójta Gminy K. w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że strona skarżąca - reprezentowana przez radcę prawnego - jednoznacznie podała, że wnosi o stwierdzenie na podstawie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rażącej bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania Starosty Ś. i Wójta Gminy K., a także niezgodnego z prawem niewydania przez w/w organy w latach 2010-2015 decyzji administracyjnej w sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego w P. gmina K.. Bezczynność w/w organów upatrywała w tym, że nie podejmowały one działań zmierzających do wydania decyzji administracyjnej w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów k.p.a., zaś przewlekłość w postępowaniu upatrywała w tym, że ww. organy nie wydawały decyzji zgodnej z oczekiwaniem strony, jak i nie realizując wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 8.02.2012 r. Sądu I instancji stanął na stanowisku, że postępowanie zostało już zakończone i powołując się na uchwałę NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia, zarzucając mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów art. 132 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 325 k.p.c., polegające na nie rozpatrzeniu i niewydaniu wyroku stwierdzającego bezczynność, rażącą przewlekłość i niezgodność z prawem działań Starosty Ś. i Wójta Gminy K. mimo, iż zarzuty skargi z dnia 10.06.2020 r. dotyczyły obydwu organów, które przez okres ponad 5 lat prowadziły to samo postępowanie o odtworzenie zasypanego odcinka rowu melioracyjnego, stanowiącego element sieci, dopuszczając do wieloletniego zalewania pól uprawnych skarżącego, 2. naruszenie przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a, w związku z art. 233 k.p.c. i art. 235 (1) k.p.c., polegające na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dla ustalenia rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy i pominięcia okoliczności składania w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego monitów ponaglających i skarg na bezczynność i rażącą przewlekłość postępowania, 3. naruszenie przepisów art. 77 Konstytucji, w związku z art. 417(1) § 3 k.c., i art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na pozbawieniu strony możliwości obrony swoich praw, tj. uzyskania stwierdzenia niezgodnego z prawem niewydania przez obydwa organy wnioskowanej decyzji przez okres 5 lat i dopuszczenia się w ten sposób rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania, która wywołała nieodwracalne skutki, 4. błędne zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 53 § 2b i art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. i odrzucenie skargi, polegającą na przyjęciu jej niedopuszczalności, podczas gdy skarżący wykazał wielokrotne monitowanie, ponaglanie organu oraz składanie skarg na bezczynność i przewlekłość w toku toczącego się postępowania administracyjnego, które jednak z winy organu okazały się bezskuteczne, przy czym działalność organów nadrzędnych i innych powiadomionych przez Skarżącego okazała się również bezskuteczna przez okres 5 lat, 5. naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt. 3, w związku z przyjętą interpretacją powołanej uchwały NSA z dnia 22.06.2020 r., polegające na nie dokonaniu analizy całego materiału dowodowego, w tym negatywnych skutków bezczynności, tj. niewykonania przez organy wniosku skarżącego, nie wykonania wiążących zaleceń WSA w Poznaniu z dnia (skarga kasacyjna zawiera tej treści zarzut), a w szczególności pominięcie wniesienia przez skarżącego monitów i skarg w toku postępowania, wykazujących, iż nieustannie w ciągu 5 lat postępowania dyscyplinował organy do wydania wnioskowanej decyzji i domagał się stwierdzenia bezczynności organów i rażącej przewlekłości ich postępowania, stanowiących rażące naruszenie obowiązujących przepisów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie rażącej bezczynności obydwu organów i przewlekłego prowadzenia postępowania, stanowiące naruszenie obowiązującego prawa, polegające na nie wydaniu przez okres 5 lat decyzji nakazującej odtworzenie rowu melioracyjnego na działce nr [...] w P., gmina K.; oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie w I instancji oraz kwoty 17 zł z tytułu opłaty za pełnomocnictwo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na ww. odpowiedź Gminy K. - skarżący kasacyjnie ponownie powielił argumentację zarówno skargi, jak i skargi kasacyjnej o wielokrotnym dyscyplinowaniu i monitowaniu organu do działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Podniesione zarzuty zmierzają do wykazania obowiązku Sądu I instancji merytorycznego rozpoznania skargi i wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz uznania, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po ostatecznym załatwieniu sprawy administracyjnej, w której taka bezczynność i przewlekłość wystąpiła. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie skargi co do meritum jest poprzedzone oceną, czy skarga spełnia wymagania formalne. Pozytywne zakończenie tego etapu postępowania, uprawnia sąd do merytorycznego rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ Sąd I instancji słusznie stwierdził, że postępowanie jurysdykcyjne, odnośnie którego bezczynności i przewlekłości skarżący się doszukuje, zostało już zakończone ostateczną decyzją, wydaną przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, jako niedopuszczalną stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zatem w swoim stanowisku odrzucił pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy jednej z form pasywności organu administracji publicznej (tj. bezczynności), to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi również na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest, doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno, skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku, którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy (tak też NSA w postanowieniu z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4162/21). Ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. W ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, ani przewlekłości postępowania obu organów, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją, i tym samym w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zajmując takie stanowisko Sąd I instancji trafnie posiłkował się argumentacją wyrażoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), której sentencja wprawdzie dotyczy skargi na bezczynność, jednak przywołane w uzasadnieniu poglądy można odnieść również do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprawdzie w sprawie wskazana uchwała nie ma charakteru wiążącego wynikającego z art. 269 § 1 p.p.s.a., gdyż jej sentencja odnosi się jedynie do skargi na bezczynność, niemniej jednak rozważania prowadzone w uzasadnieniu uchwały dotyczą zarówno kwestii bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem mogą zostać wykorzystane na poparcie argumentacji o niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji kończącej to postępowanie (por. postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 855/21; postanowienie NSA z 4 sierpnia 2021 r., I GSK 673/21). Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, czyli wyczerpanie toku instancyjnego. Wniesienie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest tylko w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Treść art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie była poiprzedzona wniesieniem w toku postępowania administracyjnego ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji o niewyczerpaniu przez skarżącego środków prawnych zwalczania przewlekłości na drodze administracyjnej, w szczególności zarzucające Sądowi I instancji pozbawienie strony możliwości obrony jej praw oraz niedokonanie analizy całego materiału dowodowego sprawy dla ustalenia okoliczności faktycznych, w których skarżący wykazał monitowanie oraz ponaglanie organu do załatwienia sprawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być, więc oderwana od czasu postępowania jurysdykcyjnego, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego znaczenia art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Kwestia aktualności stanu przewlekłości postępowania w momencie wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania została dostrzeżona już przez autora projektu (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII Kadencji) ustawy nowelizującej p.p.s.a., na podstawie której ustalono obecne brzmienie art. 149 p.p.s.a., skoro w projekcie tym stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". (por. postanowienie NSA z 4 sierpnia 2021 r., I GSK 673/21). Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogła więc doprowadzić podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na wystąpienie w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania administracyjnego, gdyż kwestia ta mogłaby być analizowana tylko wówczas, gdyby skarga skarżącego została merytorycznie rozpoznania, a nie – odrzucona. Argumentacja ta pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez zarzuty postawione w jej petitum, a dotyczące jedynie wykładni określonych przepisów p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).