III OSK 603/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 359/21 w sprawie ze skargi W. P. na zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 9 marca 2021 r. nr Adm.-051-120/21 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 października 2021 r. III SA/Gl 359/21, oddalił skargę W. P. na zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach z 9 marca 2021 r. nr Adm.-051 -120/21 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Pismem z 13 marca 2021 r. W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o: stwierdzenie naruszenia wobec skarżącego przez Prezesa i Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Katowicach art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 ppt b, pkt 4 ppt a (myślnik (-) 3 zdanie pierwsze), art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r, poz. 2176, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zw. art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 231 § 1 i 2 kk; wyciągnięcie surowych konsekwencji wobec SSO K. F. oraz B. W. Prezesa i Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Katowicach w rozumieniu art. 23 u.d.i.p.; zwolnienie skarżącego z szeroko rozumianych kosztów sądowych ze względu na trudną sytuację finansową rodziny skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 29 grudnia 2020 r. złożył wniosek o pomoc prawną (III Co 1/21) drogą elektroniczną do Sądu Okręgowego w Katowicach przez system e-PUAP podpisany podpisem elektronicznym profilu zaufanego (art. 126 § 5 k.p.c.). Przedstawiając chronologię wydarzeń podkreślił brak możliwości zaznajomienia się z konkretnymi aktami sprawy. Zaś fakt, że przepisy k.p.c. nie przewidują żadnego środka zaskarżenia od decyzji podjętych przez Sąd zmuszony był wystąpić z wnioskiem w trybie u.d.i.p. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że pismo wnioskodawcy z 29 grudnia 2020 r. dotyczyło wniosku złożonego do Wydziału III Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego w Katowicach o udzielnie pomocy prawnej z urzędu, który na skutek nie uzupełnienia braków formalnych został wnioskodawcy zwrócony w trybie kodeksu postępowania cywilnego. Wnioskodawca 10 lutego 2021 r. złożył wniosek o doręczenie odpisu zarządzenia wraz z uzasadnieniem, który to wniosek postanowieniem sądu z 15 lutego 2021 r. został odrzucony, a odpis postanowienia ze stosownym pouczeniem został wnioskodawcy doręczony. Nadto organ powiadomił wnioskodawcę w zawiadomieniu z 12 marca 2021 r. [powinno być z 9 marca], że żądana informacja nie dotyczyła udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wniosku wynikało, że wnioskodawca żąda udzielenia informacji o toku postępowania w sprawie cywilnej zainicjowanej z jego wniosku. Takie żądanie nie stanowi zaś informacji publicznej. W piśmie procesowym strona podkreśliła, że domagała się informacji w zakresie zaistniałej sytuacji bowiem w zarządzeniu o zwrocie pisma wnioskodawcy nie wskazano braków stanowiących podstawę zwrotu. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 października 2021 r. III SA/Gl 359/21, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący wnosząc skargę w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 21 u.d.i.p. żąda stwierdzenia naruszenia przez Prezesa i Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Katowicach konkretnie wskazanych regulacji u.d.i.p. oraz wyciągnięcia konsekwencji wobec kierownictwa tego Sądu bowiem nie udostępniono informacji dotyczącej zarządzenia o zwrocie pisma wnioskodawcy i nie wskazano braków stanowiących podstawę zwrotu. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem żądanie skarżącego nie stanowi informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że Prezes Sądu Okręgowego w Katowicach jest organem w rozpoznawanej sprawie – kieruje pracą tego sądu i reprezentuje go na zewnątrz; odmowa udzielenia wnioskowanej przez stronę informacji jest zaskarżonym w tej sprawie działaniem, a raczej bezczynnością w udzieleniu żądanej informacji, bo tak należy zakwalifikować rozpatrywaną skargę. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Natomiast jak wynika z akt sprawy pismem Sądu Okręgowego w Katowicach z 1 marca 2021 r. udzielono odpowiedzi na skargę złożoną przez skarżącego 8 lutego 2021 r., a dotyczącą między innymi pracowników i sędziów Sądu Okręgowego w Katowicach, kierując je do Sekcji Skarg i Wniosków, a zawiadomieniem z 9 marca 2020 r. [powinno być 2021 r.] poinformowano, że żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do rozważenia pozostaje więc kwestia legalności udzielonej skarżącemu odpowiedzi przez organ. Nie ulega wątpliwości, że wszelka korespondencja prowadzona przez sądy z konkretną osobą - stroną postępowania sądowego, w jej indywidualnej sprawie - nie stanowi informacji publicznej, albowiem nie dotyczy efektów ustawowej działalności tej instytucji. Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. I OSK 1514/16). Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Stąd też wyłącznie działalność kierownictwa sądu odnosząca się do spraw publicznych, służących realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, mieści się w reżimie u.d.i.p. Natomiast nie podlega trybowi tej ustawy żądanie udostępniania indywidualnych akt sądowych. Zresztą organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informując, że wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznej. Tym samym żądanie udostępnienia wydawanych w indywidualnej sprawie, wobec konkretnej osoby pism sądowych, w danym postępowaniu sądowym, nie mieści się w zakresie u.d.i.p. Zatem wyłącznie w trybie przepisów k.p.c. skarżący mógł domagać się udostępniania akt swojej sprawy cywilnej. Postępowanie cywilne co do zasady jest jawne. W myśl art. 9 § 1 k.p.c. rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie. W ramach zasady jawności postępowania mieści się nie tylko fakt publicznego odbywania rozpraw, lecz również dostęp do akt sprawy, który przysługuje stronom oraz działającym w ich imieniu pełnomocnikom; sporządzenie z akt odpisów i kopii, co podlega opłacie sądowej. Zatem skoro żądana, indywidualna informacja, dot. konkretnie oznaczonej personalnie osoby nie mieści się w zakresie informacji publicznej - to zasadnie udzielono stronie odpowiedzi negatywnej w formie pisemnej. W konsekwencji więc nie są zasadne zarzuty strony skarżącej i jej żądania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 października 2021 r. III SA/Gl 359/21, wniósł W. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż treść uzasadnienia nie zawiera przedstawienia stanu niniejszej sprawy oraz nie obejmuje wszystkich zarzutów ujętych w skardze. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. II OSK 1485/11). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 17.05.2023 r. III OSK 246/22, LEX nr 3570043). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem skargi Sąd I instancji uczynił zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach z 9 marca 2021 r. Natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Prezes Sądu Okręgowego w Katowicach jest organem w rozpoznawanej sprawie – kieruje pracą tego sądu i reprezentuje go na zewnątrz, a "odmowa udzielenia wnioskowanej przez stronę informacji jest zaskarżonym w tej sprawie działaniem, a raczej bezczynnością w udzieleniu żądanej informacji, bo tak należy zakwalifikować rozpatrywaną skargę" (str. 3 uzasadnienia). Dalej Sąd I instancji wyjaśnia, na czym, według niego, polega bezczynność i czy żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej. Zauważyć w związku z tym należy, że skarga nie może być zakwalifikowana jednocześnie jako skarga na "działanie" i "bezczynność organu". Nie została przy tym rozpoznana jako skarga na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej, tylko jako skarga na zawiadomienie Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach z 9 marca 2021 r. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób, czy takie zawiadomienie podlega kognicji sądu administracyjnego i w oparciu o jaką podstawę prawną. Jeśli, jak wynika z przytoczonych wyżej motywów rozstrzygnięcia, Sąd I instancji uznał, że ma do czynienia ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), to taki przedmiot powinien wynikać też z sentencji wyroku, a sprawa powinna zostać wpisana do właściwego repertorium i rozpoznana pod właściwą sygnaturą SAB (zob. § 69 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Prezesa NSA z 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych), co w tym przypadku nie miało miejsca. Jeżeli natomiast Sąd I instancji miał wątpliwości, co w istocie rzeczy jest przedmiotem skargi, to powinien wezwać stronę do poprawienia albo uzupełnienia skargi, stosownie do art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. Zauważyć też należy, że oprócz dostępu do akt sprawy o sygn. III Co 1/21, skarżący żądał również podania podstaw prawnych "Regulaminów" i "Zarządzeń" Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach, wydanych w zw. z pandemią Covid-19, w oparciu o które odmówiono mu wglądu do wspomnianych akt w czytelni, w sytuacji, gdy z powodu "korków" spóźnił się na wyznaczoną mu godzinę. Korespondowało z tym żądanie skargi uchylenia wszystkich "Regulaminów" oraz "Zarządzeń" wydanych przez Prezesa SO w Katowicach, co Sąd I instancji pominął przy opisie skargi. Na marginesie dodać należy, że żądanie to niezasadnie przypisał do innej sprawy. Do tego zagadnienia Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, niezależnie od braku wyjaśnienia przedmiotu i trybu rozpoznania skargi. Ponieważ Sąd I instancji nie ustalił w jednoznaczny sposób, co było przedmiotem skargi, jakie żądania zostały w niej zawarte i w jakim trybie skarga powinna zostać rozpoznana, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., a sprawa musi zostać ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia, może być natomiast rozpoznany wyłącznie przez Sąd I instancji (zob. art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).