III OSK 639/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 164/18 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz W. Sp. z o.o. w K. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 164/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. Sp. z o.o. w K. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarząd Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Informacją roczną z [...] marca 2018 r., nr [...] dyrektor ustalił Spółce na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] opłatę stałą w wysokości 165,00 zł za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do rzeki [...] w km [...]. Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW Wody Polskie wyjaśnił, iż opłata roczna w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków komunalnych została obliczona, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6,5 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00180556 m3/s. Wskazał, iż określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Organ wyjaśnił również, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, bowiem opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. Dalej organ wyjaśnił, że jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzutu ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. W konsekwencji zatem do obliczenia opłaty stałej dokonano wyboru maksymalnego zrzutu godzinowego wynoszącego 6,5 m3/h. Dodatkowo organ wskazał, iż opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego i jest naliczana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a rzeczywista ilość odprowadzanych przez podmiot ścieków do wód lub do ziemi nie ma wpływu na jej wysokość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Spółka. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał na treść art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego oraz art. 271 ust. 5 tej ustawy wyjaśniając, iż nie budzi wątpliwości, że dla zastosowania omawianego przepisu organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Zdaniem Sądu przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych oczyszczonych ścieków komunalnych było w pełni uzasadnione, bowiem skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo dyrektor dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż stosując art. 271 ust. 5 Prawa wodnego organ miał obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać tę opłatę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Dalej Sąd zauważył, iż pozwolenie zawierało tylko jedną wartość maksymalną, więc tak jak to uczynił organ, należało ją tylko wyrazić w m3/s, natomiast uwzględnienie do wyliczeń maksymalnej rocznej ilości wprowadzanych ścieków, stanowiłoby pominięcie treści omawianego przepisu. Sąd wskazał również, iż omawiany przepis nie stawia wymogu, aby obliczana maksymalna ilość odprowadzanych ścieków była zgodna z wartościami dopuszczalnego średniodobowego odprowadzania ścieków, czy maksymalnego rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Sądu do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania treść § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji opłata stała ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej o ustalonej z góry wysokości i nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Sąd podzielił stanowisko dyrektora, iż opłata stała stanowi abonament za korzystanie z usług wodnych i jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Sąd stanął również na stanowisku, iż nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 283, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt Prawa wodnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowany przepis prawa wodnego, bowiem taka interpretacja cytowanego przepisu zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, skutkuje nałożeniem na skarżącą opłat za usługi wodne w tym za ilość ścieków przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwości hydrauliczne oczyszczalni ścieków. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, iż ustalona przez organ roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną i nierealną, a założony zrzut ścieków prowadziłby do znacznego przekroczenia dopuszczalnej określonej w pozwoleniu ich max. rocznej ilości. Podkreśliła, iż z przyjętego przez organ maksymalnego przepływu godzinowego ilości odprowadzanych ścieków 8 razy przewyższa możliwą do przyjęcia przez oczyszczalnię średniodobową i roczną ilość ścieków. Ponadto jest to wartość sprzeczna z bilansem ścieków określonych w dokumentacji projektowej. Spółka zwróciła również uwagę, iż oczyszczalnia ze względu na swój lokalny charakter, była wyposażona tylko w jeden ciąg urządzeń technologicznych, w tym 1 reaktor biologiczny o poj. 15-20 m3, warunkujący biologiczne oczyszczenie ścieków do założonych parametrów projektowych. Proces oczyszczania przebiegał automatycznie w ustalonych czasowo sekwencjach, podawanie i odprowadzanie ścieków odbywało się okresowo max. w trzech 8-godzinnych cyklach. W jednym cyklu była możliwość oczyszczenia max. 6,5 m3 ścieków, stad w ciągu doby oczyszczalnia miała możliwość przyjęcia i oczyszczenia jedynie maksymalnie 19.5 m3 ścieków. Natomiast przyjęcie przez oczyszczalnię ścieków w hipotetycznej, określonej przez organ ilości, tj. 156 m3/d prowadziłoby do kompletnego zaburzenia procesu ich oczyszczania, hydraulicznego przeciążenia urządzeń oczyszczalni, jej zatopienia oraz zniszczenia i wypłukania tzw. "osadu czynnego" będącego podstawą biologicznego oczyszczania ścieków, który do prawidłowej pracy potrzebuje ściśle określonych warunków. Dalej skarżąca podkreśliła, że określoną w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość przepływu godzinowego należy odnosić wyłącznie do przepływów chwilowych, mogących wystąpić okresowo w zależności od pory roku i warunków atmosferycznych i nie może ona być podstawa do określenia max. zrzutu ścieków w dobie i w roku. Wskazała, iż zasoby wodne w świetle posiadanego przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego zostały udostępnione jedynie do określonej wysokości maksymalnego zrzutu rocznego, który wynika z dokumentacji technicznej i przyjętej technologii oczyszczania ścieków. Naliczanie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny maksymalny zrzut roczny nie ma de facto wymiaru środowiskowego, ale wyłącznie wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażone w nim stanowisko (por. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3939/19). Przypomnieć należy, iż zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 271 ust. 1 opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków d o wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Należy zauważyć także, że w myśl art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Natomiast zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Jak wielokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny omawiany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób interpretacji cytowanego przepisu zaprezentowany przez organ nie znajduje jednak potwierdzenia w jego wykładni językowej. Zauważyć należy również, że wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, bowiem taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, zaś organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Tym samym przyjąć należało, że błędnie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. W zaistniałej sytuacji należało bowiem przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty, zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. Biorą pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). Wtedy to dodano art. 552a, zgodnie z treścią którego "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za okres od 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018 r. należy stosować przepisy obowiązujące dotychczas. Biorąc zaś pod uwagę nieprecyzyjne sformułowanie przepisów w tym zakresie – na co zwrócił również uwagę ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - należy uznać, że dokonana przez organ i Sąd I instancji, mniej korzystna dla podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. była nieprawidłowa. Tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego za zasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie przedstawione wyżej zapatrywania prawne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.