III OSK 7/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1888/20 w sprawie ze skargi C. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. Z. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1888/20 oddalił skargę C.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") oraz § 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.), z dniem 31 grudnia 2015 r. zwolnił C.Z. z zajmowanego stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji IV w [...], przeniósł z urzędu ww. do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji V w [...] i z dniem 1 stycznia 2016 r. mianował wymienionego na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych tegoż Komisariatu w 8 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 2970 złotych wynikającej z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na rok 2015 dla funkcjonariuszy Policji oraz podwyższył dodatek służbowy na stałe do kwoty 800 złotych. W powyższym zakresie przedmiotowym rozkaz personalny stanowił decyzję administracyjną. Strona nie złożyła od wskazanej decyzji odwołania. Komendant Miejski Policji w [...] wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż wydając przedmiotowy rozkaz personalny Komendant Miejski Policji w [...] przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska dyżurnych Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120 należy zakwalifikować jako stanowiska kierownicze oraz samodzielne i uznał, iż policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "B" tj. 1,95, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa. W dniu 15 maja 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której stwierdził nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego uznając, iż został on wydany z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W terminie ustawowym C.Z. wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie zwolnienia C.Z. z dniem 31 grudnia 2015 r. z zajmowanego stanowiska, przeniesienia wymienionego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji V w [...] i mianowanie z dniem 1 stycznia 2015 r. na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji tego Komisariatu - w 8 grupie zaszeregowania oraz podwyższenia dodatku służbowego na stałe do kwoty 800 zł i w powyższej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. Natomiast w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej, decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy. Na powyższą decyzję C.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę C.Z. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że niesporne jest, że z dniem 1 stycznia 2016 r. skarżący mianowany został na stanowisko dyżurnego, zaszeregowane w 8 grupie uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że nie jest funkcjonariuszem zatrudnionym na samodzielnym stanowisku oraz na stanowisku kierowniczym, bo do takich stanowisk nie zalicza się stanowiska dyżurnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznanie z dniem 1 stycznia 2016 r. skarżącemu uposażenia odpowiadającego mnożnikowi kwoty bazowej wynoszącego 1,95 nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nadto w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji mnożnik 1,95 był stosowany w 8 grupie zaszeregowania dla kategorii "B", która obejmowała policjantów pełniących służbę między innymi w komisariatach Policji, w których liczba etatów Policji wynosi od 61 do 120, ale tylko na stanowiskach kierowniczych i samodzielnych. Bez wątpienia stanowisko dyżurnego do takich stanowisk nie mogło zostać zaliczone. W ocenie Sądu I instancji Komendant Główny Policji trafnie uznał, iż kontrolowany rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej wydany został z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł C.Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 roku o nr [...], pomimo iż brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu rzeczonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego uzasadniać stwierdzenie nieważności tegoż aktu; 2. art. 104 ust. 2 ustawy o Policji polegające na błędnej jego wykładni i w konsekwencji niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego, w sytuacji gdy przyjęta przez Sąd wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak również charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego; 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") przejawiające się w niezasadnym jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, podczas gdy rozstrzygnięcie to posiadało istotne uchybienia, których dostrzeżenie skutkować powinno uchyleniem wadliwej decyzji. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzania rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej i wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wskazał, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji nie są zasadne. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do oceny, czy zasadnym było uznanie, że w sprawie określenia stawki wysokości uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej w decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., doszło do rażącego naruszenia prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz zawężająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. W rozpoznawanej sprawie mnożnik kwoty bazowej kształtującej wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego został określony na 1,95 zgodnie z załącznikiem nr 1 lp. 11 kolumna "B" do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, co oznaczałoby, że skarżący pełni służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Ustawa o Policji nie definiuje pojęć "stanowisko kierownicze" i "stanowisko samodzielne", natomiast w art. 104 ust. 2 stanowi, iż policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Oznacza to, że na żadnym innym stanowisku taki dodatek nie przysługuje. A contrario, stanowisko, dla którego nie ustalono takiego dodatku, nie jest zatem stanowiskiem kierowniczym, ani samodzielnym. Jak wynika z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii, określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia, co wynika z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tabeli tej nie zostało wymienione stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych. Jednocześnie stosownie do § 1 ust. 1a pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA stawki uposażenia zasadniczego dla grup zaszeregowania od 8 do 14a wymienione w kolumnie oznaczonej lit. B, dotyczą wyłącznie osób pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych. Z treści powyższych przepisów wynika, że prawodawca w sposób jednoznaczny określił, które stanowiska są stanowiskami kierowniczymi albo samodzielnymi. Nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia w drodze dowolnego uznania, iż są nimi także inne stanowiska, niewymienione w tej tabeli, które można zaszeregować jako kierownicze bądź samodzielne. Zwrócić także należy uwagę na zarządzenie nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, które określa co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko kierownicze", definiując je jako stanowisko etatowe: kierownika jednostki Policji i jego zastępcy oraz kierownika komórki i jego zastępcy (§ 2 pkt 10). Natomiast zgodnie z § 6 zarządzenia stanowisko samodzielne można utworzyć, jeśli zakres zadań wymaga szczególnych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W kontekście powyższego zauważenia zatem wymaga, że na stanowisku dyżurnego KP nie są wymagane szczególne kwalifikacje lub umiejętności zawodowe, gdyż minimalne wymagania przewidziane dla tego stanowiska to np. wykształcenie średnie i wykształcenie zawodowe na poziome podstawowym. Od "stanowiska kierowniczego" należy odróżnić "stanowisko kierowania". Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, stanowisko kierowania to wyodrębnione, odpowiednio wyposażone i zabezpieczone miejsce, z którego dyżurny, zastępca dyżurnego oraz pomocnik dyżurnego jednostki Policji pełnią służbę dyżurną czyli wykonują przede wszystkim zadania opisane w § 5 ust. 1 zarządzenia nr 1173, tj. zapewniają natychmiastową reakcję Policji na zgłoszone wydarzenie; realizują polecenia dyżurnego jednostki Policji wyższego stopnia; współdziałają z dyżurnymi jednostek Policji, a dyżurny kieruje pracą obsady na stanowisko kierowania. Stanowisko kierowania ma zatem charakter jednostki organizacyjnej Policji zmierzającej do szybkiej reakcji na wydarzenia stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i służącego sprawnemu wykonywaniu zadań przez Policję, ale nie ma ono charakteru, w którym dyżurny działa jak przełożony wobec funkcjonariuszy. Jego kompetencje mają bowiem przede wszystkim charakter koordynujący (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5505/21). Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalna zmiana legalnej definicji, przyjętej w aktach wyższego rzędu przez akty niższego rzędu. Gdyby minister właściwy do spraw wewnętrznych widział możliwość uznania stanowiska dyżurnego jako stanowiska kierowniczego lub samodzielnego ująłby je w tabeli nr 4. Nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż co prawda może i przy wydawaniu rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r. doszło do omyłki, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniosek o rażącym naruszeniu prawa wynikał wprawdzie z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi (w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ma innej możliwości, jak potraktowanie przepisów prawa zawartych w ustawie pragmatycznej dotyczącego stosunku służbowego policjanta jako całości i stosowanie ich we wzajemnych korelacjach. Skoro w przepisach tych zostały zdefiniowane pojęcia "stanowiska kierownicze oraz samodzielne" poprzez ustalenie dla nich dodatku funkcyjnego, to przeczenie temu prowadzić by mogło do destabilizacji pewności i jasności przepisów prawa. Jak wynika z § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 tego rozporządzenia, a zatem ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli. Zgodzić się należy z organem, iż prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak też prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. nie wymagały podejmowania zawiłej analizy, a jedynie literalnego odczytania i odkodowania tych przepisów, co prowadzi do wniosku, iż Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] we wskazanej części z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby zastosowanie innej podstawy wyrokowania. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i dlatego prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz. 265).