III OSK 7072/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2421/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 12 października 2020 r., nr TVP/BSK/027-11/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Wa 2421/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. w Warszawie z 12 października 2020 r., nr TVP/BSK/027-11/2020, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję;.2. zasądził od Telewizji Polskiej S.A. w Warszawie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 12 października 2020 r. Telewizja Polska S.A. w Warszawie, na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p.") odmówiła skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia "wszystkich wydań "Wiadomości" emitowanych w dniach od 13 kwietnia do 13 maja 2020 r.". W uzasadnieniu wskazała m.in., że wnioskiem z dnia 29 maja 2020 r. wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji w ww. zakresie. W toku pracy Telewizja stwierdziła, że zakres wnioskowanych informacji jest obszerny i obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przytoczyła art. 1 u.d.i.p. i wskazała, że zgodnie z treścią art. 6 tej ustawy informacje żądane przez wnioskodawcę stanowią informację publiczną. Wskazała, że uzyskanie dostępu do archiwum nagrań video audycji informacyjnych z anteny związane jest z czasochłonną procedurą, a udostępnienie nagrań dodatkowo wymaga zgód formalnych dysponenta oraz czynności technicznych, takich jak przegląd/selekcja, przegranie i eksport plików. TVP nie ma do dyspozycji bazy czy narzędzi, które umożliwiałyby zaznaczanie w bazie i wysyłanie przez Internet do odbiorców gotowych plików z nagraniami w sposób prosty i szybki. Podniosła, że do kwietnia 2018 rejestracja wydań audycji informacyjnych z anteny odbywała się w Telewizyjnej Agencji Informacyjnej na płytach DVD. Usługi z wykorzystaniem tych nośników realizowano wg opisanej w decyzji ścieżki, która jest czasochłonna i kosztowna. Zdaniem TVP użyte we wniosku przez Stowarzyszenie określenie "wszystkie wydania Wiadomości" jest nieprecyzyjne - nie wiadomo, czy przedmiotem udostępnienia mają być tylko wydania główne, czy także dodatkowe 3 wydania co dzień, co znacząco zwiększy zakres pracy przy zaciąganiu plików, wyszukaniu i przegraniu. TVP wskazała, że nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu. Zdaniem Telewizji wnioskodawca nie wykazał w przedmiotowej sprawie, że informacje które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu, że działa on w interesie publicznym, a informacje, których ujawnienia się domaga, mają szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej przysługuje jedynie temu wnioskodawcy, który wykaże, w chwili składania wniosku, swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę Telewizja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że podlegała ona uwzględnieniu jednakże z powodów innych niż w niej podniesione. W ocenie tego Sądu Telewizja dokonała w sprawie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Spółka naruszyła jednocześnie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu żądanie zawarte w punkcie 1. wniosku Stowarzyszenia z 29 maja 2020 r., co do którego organ rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji, tj. żądanie udostępnienia wszystkich wydań "Wiadomości" emitowanych w dniach od 13 kwietnia do 13 maja 2020 r., nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Sąd ten powołał się na szereg przepisów u.d.i.p. Wskazał, że gdy mowa o podmiotowym prawie do uzyskiwania informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) należy przez nie rozumieć prawo do informacji m.in. o statusie prawnym podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organach i osobach sprawujących funkcje, ich kompetencjach, majątku publicznym, stanowiskach zajętych w sprawach publicznych, treści decyzji administracyjnych, czy innych rozstrzygnięć. Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej, ale o udostępnienie materiału prasowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1914; dalej "Prawo prasowe"). Skoro programy telewizyjne realizowane przez telewizyjnego nadawcę publicznego nie stanowią informacji publicznej, to błędna wykładnia przez Telewizję art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 tej ustawy doprowadziła do niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, a w konsekwencji nieuprawnionego wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1. Wniosło o uchylnie zaskarżonego wyroku "w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uzyskiwanie informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przez podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji publicznej, określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "należy rozumieć prawo do informacji m.in. o statusie prawnym podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organach i osobach sprawujących funkcje, ich kompetencjach, majątku publicznym, stanowiskach zajętych w sprawach publicznych, treści decyzji administracyjnych czy innych rozstrzygnięć", podczas gdy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie wprowadza takiej limitacji i obejmuje zakresem prawa informacje o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że przedmiotem konstytucyjnego prawa jest uzyskiwanie informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących środkami publicznymi, tj. uzyskiwanie informacji publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że "żądanie udostępnienia wszystkich wydań "Wiadomości" emitowanych w dniach od 13 kwietnia do 13 maja 2020 r., nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej", podczas gdy jest to informacja bezpośrednio dotycząca działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne, tj. TVP S.A., a ponadto ma ścisły i bezpośredni związek z wykonywaniem przez TVP S.A. zadania publicznego (i misji publicznej) oraz związana jest ze sprawowaniem społecznej kontroli realizacji art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji; 3) art. 7 ust. 2 pkt 4 Prawa prasowego, w zakresie w jakim przepis ten zawiera definicję materiału prasowego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie "nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej, ale o udostępnienie materiału prasowego" w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż dla kwalifikacji informacji jako publicznej nie ma znaczenia okoliczność, czy informacja ta stanowi zarazem materiał prasowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie odniosło się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze uczestnika I. w T. wniósł o jej uwzględnienie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci wszystkich wydań Wiadomości TVP emitowanych w okresie od 13 kwietnia do 13 maja 2020 r. dotyczy udzielenia informacji publicznej, gdyż dotyczy udzielenia informacji o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego mieniem publicznym, tj. działalności TVP S.A. Z kolei w ramach zarzutu trzeciego autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne zastosowanie w sprawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 4 Prawa prasowego i przyjęcie, że wniosek dotyczył udostępnienia materiału prasowego a nie informacji publicznej. Tak sformułowane zarzuty nie są usprawiedliwione. Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Można więc przyjąć, że Konstytucja, wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej, wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z udostępnieniem każdego dokumentu czy materiału wytworzonego przez podmiot zobowiązany, a co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, lecz jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15). Podkreślenia wymaga jednak, iż szeroki dostęp do informacji publicznej musi uwzględniać sposób określenia przedmiotu prawa do informacji publicznej w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika z niego, że chodzi o "uzyskanie informacji o działalności" organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, co należy wyraźnie odróżnić od dostępu co do treści i postaci do wszelkich dokumentów, czy materiałów związanych z taką działalnością. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynikają istotne ograniczenia. Dostępne jako informacja publiczne w zakresie treści i postaci są wyłącznie oficjalne dokumenty urzędowe. Prawo do informacji publicznej nie obejmuje także dostępu do dokumentów wewnętrznych. Brak jest zatem wątpliwości, iż prawem do informacji publicznej nie jest objęty dostęp do wszelkich materialnych aspektów działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym, w tym do wszelkich dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez takie podmioty, tak w zakresie treści jak i ich postaci. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo do informacji o działalności, a nie prawo dostępu do treści i postaci wszelkich materialnych aspektów działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym. Zgodzić także należy się z Sądem pierwszej instancji, iż treść wniosku skarżącego wskazuje wyraźnie, iż nie chodziło mu o udostępnienie informacji o sprawie publicznej, lecz uzyskanie dostępu do materiału prasowego. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia wszystkich wydań Wiadomości wyemitowanych w okresie od 13 kwietnia do 13 maja 2020 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo prasowe materiałem prasowym jest każdy opublikowany lub przekazany do opublikowania w prasie tekst albo obraz o charakterze informacyjnym, publicystycznym, dokumentalnym lub innym, niezależnie od środków przekazu, rodzaju, formy, przeznaczenia czy autorstwa. Poszczególne wydania programu informacyjnego nadawanego przez TVP S.A., jako program zatytułowany "Wiadomości", są ponad wszelką wątpliwość materiałem prasowym, gdyż spełniają wszystkie cechy wynikające z definicji legalnej zawartej w z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo prasowe. Konstrukcja lingwistyczna wniosku ("udostępnienie ... wszystkich wydań Wiadomości") wskazuje, iż wnioskodawca, wnosząc swój wniosek, żądał dostępu do materiałów prasowych, a więc dostępu do pewnej części działalności TVP S.A., a nie dostępu do informacji o działalności TVP S.A. Dodatkowo wskazać należy, iż przepisy u.d.i.p. wyraźnie odróżniają pojęcia informacji (publicznej) i jej nośnika, czy też źródła. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). Dostęp do materialnych aspektów działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ograniczony został zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. do dokumentów urzędowych. Definicja dokumentu urzędowego określona została przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Materiał prasowy bez wątpienia nie jest dokumentem urzędowym, gdyż nie spełnia on żadnego z elementów definicji określonej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie wnioskodawcy nie stanowiło żądania udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły okazać się skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.