III OSK 738/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 200/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 200/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na skutek skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w[...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 173 oraz 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił wystarczająco przesłanek do niezastosowania przedmiotowego przepisu jako wyłączającego obowiązek ponoszenia opłaty, podczas gdy organ odniósł się do pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego opłata została naliczona i które wskazuje cel poboru wody niezwiązany z celami rolniczymi ani leśnymi na potrzeby nawadniania gruntów i upraw bądź na potrzeby chowu i hodowli ryb; b) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, iż organ nie uzasadnił prawidłowo naliczenia opłaty, podczas gdy z zaskarżonej przez stronę postępowania decyzji o naliczeniu opłaty wynika sposób naliczenia opłaty oraz jej podstawy zarówno faktyczne jak i prawne; c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że iż organ nie wyjaśnił istoty sprawy, podczas gdy decyzja będąca podstawą zaskarżenia została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] nr [...] i tylko w takim zakresie organ wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcję określone w pozwoleniu wodnoprawnym wyjaśniając przy tym podstawy naliczenia opłaty ze wskazaniem przepisów prawa, tj. dyspozycji art. 298 pkt 1 Prawa wodnego oraz 271 ust. 3 Prawa wodnego w związku z § 6, 7, 10 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zważywszy na powyższe prawidłowe przywołanie ww. norm prawnych oraz ich wyjaśnienie w treści decyzji prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego i tylko w takim zakresie. W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjasniona oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasaycjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor podniósł, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 616/18 wskazano, że potrzeby nawadniania gruntów leśnych lub potrzeby związane z chowem i hodowlą ryb, które nie zostały wymienione w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego. Retencjonowanie wód gruntowych i powierzchniowych, zasilanie zasobów wód podziemnych, spowalnianie odpływu wód deszczowych nie stanowią bowiem egzemplifikacji celów, o których mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, a więc celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Możliwość stwierdzenia, że usługa wodna polegająca na poborze wód powierzchniowych jest realizowana na potrzeby nawadniania gruntów i upraw rolnych lub leśnych jest warunkowana wyraźnym określeniem w treści odpowiedniego pozwolenia, że pobór ten następuje w celu nawadniania konkretnie oznaczonych i obszarowo określonych gruntów i upraw rolnych lub leśnych. Nie jest uzasadnione domniemywanie tak określonego celu. W jego ocenie, skoro pozwolenie wodnoprawne Starosty nie określało celu stypizowanego w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, to nie było uzasadnienia dla jego zastosowania i odniesienie się do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, iż w decyzji wystarczająco wyjaśnił istotę sprawy oraz uzasadnił podstawę naliczania opłaty na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto zwrócił uwagę, iż nie mógł wydając decyzję wyjść poza zakres objęty pozwoleniem wodnoprawnym, co zakreśliło ramy określenia celu poboru wody i wypełniło dyspozycję art. 298 pkt 1 Prawa wodnego w związku z art. 35 Prawa wodnego powodując legalność naliczonej opłaty za możliwość skorzystania z usługi. Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie wyjaśnił on istoty sprawy, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, wskazać należy, iż nie mógł on okazać się uzasadniony. Organ wskazał również, że wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcje określone w pozwoleniu wodnoprawnym tłumacząc przy tym podstawy naliczenia opłaty. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Jak zasadnie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wyżej wymagań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji organ pominął istotną kwestię i odstąpił od wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę oraz nie wskazał braku podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty. W tych okolicznościach trafne są spostrzeżenia zmierzające do wykazania, iż w istocie w sprawie nie uzasadniono należycie zastosowania art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ wydając decyzję nie powinien ograniczać się do wydawania jej w oparciu o brzmienie jedynie samego rozstrzygnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Nie można bowiem przyjąć, że decyzja, która nie zawiera pełnego i rzetelnego merytorycznego odniesienia do podnoszonej przez skarżącego kwestii zwolnienia go z opłaty z uwagi na pobór wód do celów wskazanych w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, spełnia wymagania narzucone treścią art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie jako trafne należało również ocenić spostrzeżenie Sądu I instancji, iż odniesienie się do stanowiska strony, zostało zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszenie w niej kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny zawierać się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd zwrócił również uwagę na szereg innych uchybień organu: nieprawidłowe przytoczenie, jako podstawy prawnej obliczeń, szeregu przepisów rozporządzenia, w tym takich, które w ogóle nie odnosiły się do stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie kwestii czy pobór wody do napełnienia zbiornika retencyjnego miał (podpunkt 1 pozwolenia wodnoprawnego) miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., a jeśli tak, to czy i jakie jest uzasadnienie prawne do obciążenia opłatą stałą w 2018 r. za usługę wodną, która została dokonana wcześniej. Niewątpliwie podniesione wyżej kwestie zasadnie zostały zakwalifikowane jako uchybienia, które skutkować musiały uznaniem zaskarżonej decyzji za niespełniającą wymaganiom zakreślonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 270 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto i nie uszczegółowiono tych zarzutów. Wyjaśnienia wymaga, iż - jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, ważne jest, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę, czego w ocenianej w ramach niniejszego postępowania decyzji zabrakło, podobnie jak i oceny podnoszonej przez skarżącego kwestii wyręczanie przez niego czy wspomagania organów administracji w ochronie przed skutkami suszy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2022 r., III OSK 961/21). Zauważyć należy, iż zagadnieniu ewentualnego zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego organ poświęcił w zaskarżonej decyzji jedno zdanie, które to zdanie stanowiło przytoczenie treści tego przepisu. W konsekwencji zaś jako nietrafny należało ocenić zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.