III OSK 7621/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "[...]" i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2712/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia "[...]" oraz A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 października 2020 r. nr SKO.4113/65/2020 w przedmiocie zajęcia stanowiska 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce wyrazu "skargi" wpisuje wyraz "skarg", 2. oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2712/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] oraz A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 października 2020 r. nr SKO.4113/65/2020 w przedmiocie zajęcia stanowiska, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.B. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 2 lipca 2020 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie wydania stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach o nr ew.: [...] w miejscowości [...], Gmina [...]", określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 16 lipca 2014 r. nr 2/2014, zmienionej decyzją tego organu z dnia 9 marca 2015 r. nr 4/2015. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr RIN.OŚ.6220.4.6.2020 odmówił zajęcia w/w stanowiska. W ocenie organu pierwszej instancji, zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] było możliwe tylko w razie jednoznacznego ustalenia, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 lipca 2014 r. nr 2/2014. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie dało jednak podstaw do takiego wniosku i w konsekwencji, wobec ujawnienia zmian w środowisku oraz niedających się usunąć w terminie zawitym wątpliwości, należało odmówić zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w w/w ostatecznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 23 października 2020 r. nr SKO.4113/65/2020, po rozpatrzeniu zażalenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie z dnia 12 sierpnia 2020 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż o ile wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia normy prawne regulują zagadnienie terminu, w jakim inwestor może "posłużyć się" decyzją środowiskową, ubiegając się o zezwolenie stanowiące podstawę realizacji przedsięwzięcia oraz warunków, na jakich może to nastąpić, o tyle nie odnoszą się one co do możności (bądź nie) prowadzenia samego postępowania zmierzającego do aktualizacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznać zatem należy, iż upływ terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), nie zwalnia organów od procedowania w sprawie zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") oraz A.B., zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie i zaniechanie uwzględnienia terminu prawa materialnego wynikającego z w/w przepisów, podczas gdy ukształtowanie praw i obowiązków indywidualnego podmiotu w drodze orzeczenia administracyjnego w niniejszej sprawie może nastąpić wyłącznie w nieprzekraczalnym i nieulegającym przedłużeniu terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania – S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło o oddalenie skarg oraz o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska w zakresie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winno prowadzić do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy od czasu jej wydania uwarunkowania środowiskowe nie uległy istotnej zmianie, a więc czy decyzja zachowuje swoją aktualność pod względem merytorycznym. Kluczowym zatem dokumentem, który winien znajdować się w aktach niniejszej sprawy, w stosunku do którego winny być czynione ustalenia organów, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 16 lipca 2014 r. nr 2/2014 oraz zmieniająca ją decyzja z dnia 9 marca 2015 r. nr 4/2015, bowiem w odniesieniu do tych decyzji i ustaleń, które się w nich znajdują, organ w istocie dokonuje stosownej oceny. Tymczasem w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu brak jest w/w decyzji. Brak jest również raportu (oceny oddziaływania inwestycji na środowisko) sporządzonego dla inwestycji określonej w decyzji z dnia 16 lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem nie wiadomo, czy elementy na które wskazał organ pierwszej instancji (siedlisko jaskółki brzegówki oraz wątpliwości dotyczące charakteru zastoisk wodnych znajdujących się na terenie planowanej inwestycji) faktycznie nie były uwzględnione przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak w aktach sprawy wskazanych dokumentów uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 23 października 2020 r. oraz zasadności wydanego przez Wójta Gminy [...] postanowienia z dnia 12 sierpnia 2020 r. Okoliczność ta dowodzi również, że organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, do czego obliguje go przepis art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). Gdyby bowiem uczynił to w sposób prawidłowy, to niewątpliwie w aktach znajdowałyby się podstawowe dokumenty stanowiące podstawę takiej oceny. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w szczególności obligujących go do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia rozstrzygnięcia po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, przy jednoczesnym zapewnieniu stronom prawa czynnego uczestniczenia w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, wszczęcie postępowania w przedmiocie zajęcia stanowiska w zakresie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje na wniosek inwestora uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji, a zatem ustawodawca ciężar udowodnienia zaistnienia w/w przesłanek powierzył wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wnioskodawca do wniosku dołączył wykonane na jego zlecenie przez mgr inż. A.G. oraz mgr inż. M.G. "Ekspertyzę środowiskową (...)", zaś w toku prowadzonego przez Wójta postępowania dołączono również inne dokumenty, w tym "Opinię hydrologiczną dotyczącą statusu zbiornika akumulacyjnego położonego w miejscowości [...] (...)", jednak zostały one przez ten organ potraktowane marginalnie. Podniesiono także, że strony nie miały możliwości przed wydaniem decyzji ustosunkowania się do przeprowadzonych przez organ dowodów, jak również prawidłowego uczestniczenia w przeprowadzonych oględzinach. Zdaniem Sądu, wskazane przez Kolegium uchybienia organu pierwszej instancji mogły być przez ten organ konwalidowane (w zakresie art. 10 k.p.a., przeprowadzenia ewentualnych ponownych oględzin), a skoro w ocenie tego organu w sposób niewystarczający odniesiono się do dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, to mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy winien był samodzielnie i wyczerpująco dokonać analizy tych dokumentów pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 72 ust. 4 ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że zaskarżone postanowienie, narusza również art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się natomiast do terminu, w jakim istnieje możliwość wydania postanowienia w trybie art. 72 ust. 4 ustawy, Sąd podkreślił, że wskazany w art. 72 ust. 3 ustawy 6-letni termin jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, a zatem terminem nieprzywracalnym, po którego upływie nie ma np. możliwości złożenia wniosku o przedłużenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Aby zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być złożona w załączeniu np. do wniosku o pozwolenie na budowę po upływie tego terminu, to inwestor winien przed upływem 6-letniego terminu otrzymać również postanowienie, o którym mowa w art. 72 ust. 4a w zw. z ust. 4 ustawy, zawierające stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w jednym piśmie procesowym, wywiedli Stowarzyszenie oraz A.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na zaniechaniu prawidłowego uwzględnienia terminu prawa materialnego wynikającego z w/w przepisów oraz uznaniu, że termin ten nie odnosi się do możliwości prowadzenia samego postępowania w przedmiocie zajęcia stanowiska, iż aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy ukształtowanie praw i obowiązków indywidualnego podmiotu w drodze orzeczenia administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy może nastąpić wyłącznie w nieprzekraczalnym i nieulegającym przedłużeniu terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia niniejszego postępowania, podczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe, bowiem brak jest konkretnej sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu w drodze orzeczenia administracyjnego, a to z uwagi na upływ terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy, wyznaczającego okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i wynikający z powyższego brak możliwości powołania się przez wnioskodawcę na ewentualne postanowienie stwierdzające aktualność warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nich zarzutów, nie zgadzając się z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omyłkowo wskazał, że rozpoznał sprawę ze "skargi" Stowarzyszenia oraz A.B., zamiast prawidłowo: ze "skarg" Stowarzyszenia oraz A.B. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku). Przechodząc do oceny skarg kasacyjnych, stwierdzić należy, iż nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie przesądzona jest dopuszczalność formułowania skargi kasacyjnej, w której kwestionowane jest uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 828/04; 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1672/13; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 640/15). Sprawa administracyjna dotycząca przedłużenia mocy obowiązującej decyzji środowiskowej, o czym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy, ma charakter akcesoryjny względem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Postępowanie w sprawie, o której stanowi art. 72 ust. 4 ustawy, dotyczy bowiem przedłużenia ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Istotą tego postępowania jest ocena aktualności postanowień decyzji środowiskowej. Określony w art. 72 ust. 3 i 4 ustawy termin dotyczy przedłużenia "ważności" postanowień wynikających z wydanej uprzednio decyzji środowiskowej. Aby zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być uznana za akt dalej wiążący, to przed upływem 6-letniego terminu od daty uzyskania statusu ostateczności, inwestor powinien otrzymać postanowienie, o którym mowa w art. 72 ust. 4a w zw. z ust. 4 ustawy, zawierające stanowisko o aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Przy czym wniosek składa się do organu nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że brak było podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego ze względu na upływ 6-letniego terminu, w którym decyzja stała się ostateczna, a tym samym nie można było uznać, że postępowanie o przedłużenie ważności tej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem środek zaskarżenia w postaci zażalenia złożony został przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która w toku postępowania nie utraciła zdolności do czynności prawnych, ani też nie cofnęła złożonego zażalenia, to nie odpadły przesłanki do merytorycznego procedowania przed organem odwoławczym. Kluczowe dla oceny dochowania 6-letniego terminu było złożenie wniosku przez inwestora po upływie 5 lat i podjęcie postanowienia przez organ, który wydawał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, przed upływem 6 lat. Wskazać przy tym należy, co eksponują zarzuty skarg kasacyjnych, że według przepisu art. 72 ust. 4 ustawy chodzi o stanowisko organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, iż aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Literalna interpretacja powołanego przepisu mogłaby sugerować, że w/w 6-letni termin jest dochowany tylko i wyłącznie wówczas, jeżeli stanowisko organu, który wydał decyzję, jest pozytywne, czyli stwierdzające aktualność warunków realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przyjąć należy, że wspomniany termin jest dochowany również wówczas, jeżeli przed jego upływem stanowisko organu, który wydał decyzję środowiskową, jest negatywne. Okolicznością prawnie istotną dla możliwości przedłużenia wniosku w terminie 10 lat jest zatem samo wyrażenie stanowiska przez organ w formie postanowienia przed upływem 6 lat, niezależnie od tego, czy jest ono pozytywne, czy negatywne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.