I OSK 1672/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. P. Z. Z. W. M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 92/13 w sprawie ze skargi R. O. P. Z. Z. W. M. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu ustalenia liczby etatów pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek postanawia 1. odrzucić skargę kasacyjną 2. zwrócić R. O. P. Z. Z. W. M. z siedzibą w W. z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę [...] złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 92/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady O. Województwa M. z siedzibą w W. - z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej: "P.p.s.a." - stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu ustalenia liczby etatów pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek. W motywach wyroku Sąd wskazał, że powyższe zarządzenie, które zostało wydane na podstawie art. 5 ust 7 pkt 1 i 3 oraz art. 34a ust 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 30 ust 2 pkt 4 oraz art. 33 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 32 ust 2 pkt 4 oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rażąco naruszało prawo, gdyż jego projekt nie został przedłożony do zaopiniowana O. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna - w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego ( Dz. U. Nr 100, poz. 1080) - ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zdaniem Sądu, w/w zarządzenie miało charakter aktu generalnego a materia nim regulowana, była objęta zadaniami związków zawodowych i z tego powodu, projekt zaskarżonego zarządzenia winien być skonsultowany z tymi związkami. Jednocześnie, Sąd I instancji uznał, że wydanie przez Prezydenta Miasta P. analizowanego zarządzenia nie wykraczało poza zakres tzw. zwierzchnictwa służbowego, bowiem - zgodnie z art. 34 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty - organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Poza czynnościami nadzorczymi, określonymi w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jakimi są również dyrektorzy szkół, prezydent (wójt, burmistrz) wykonuje także uprawnienia zwierzchnika służbowego. Sąd podzielił również stanowisko Prezydenta Miasta P., że z faktu uchylenia (na podstawie art. 1 pkt 17 lit. h) ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela - Dz. U. Nr 179, poz. 1845) postanowienia, zawartego w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), stanowiącego delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia - w drodze rozporządzenia - standardów zatrudnienia nauczycieli, nie można wnioskować o bezprawności "standaryzacji" usług oświatowych na poziomie organu prowadzącego. Właśnie bowiem z uwagi na fakt, że zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej szkół i placówek oświatowych jest zadaniem organu prowadzącego (organu samorządu terytorialnego), ustawodawca zrezygnował z regulacji wskazanej problematyki w drodze rozporządzenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok (cyt.) "w zakresie uznania, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem zwierzchnictwa służbowego, realizującym zadania gminy, pozostającym w kompetencji Prezydenta Miasta P., jako organu prowadzącego szkołę - władzy wykonawczej jednostki samorządu terytorialnego", Rada [...] O. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię: -) art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3, art. 5 c pkt 2 i 3 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, -) art. 34 a ust.1-3 w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4-6 ustawy o systemie oświaty, -) art.40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, -) art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, 2. niewłaściwe zastosowanie art. art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej ww. naruszeń prawa materialnego, tj. w zakresie uznania, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem zwierzchnictwa służbowego, realizującym zadania gminy, pozostającym w kompetencji Prezydenta Miasta P., 2) rozpoznanie skargi, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m. in. podnoszono, że jej celem jest reformatoryjna zmiana przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej, dokonanej przez sąd pierwszej instancji. W przypadku bowiem, gdy Sąd II instancji wyrazi w uzasadnieniu swego wyroku inną ocenę prawną niż Sąd Wojewódzki, to ta ocena ta będzie w sprawie wiążąca. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i z tego powodu, przy jej sporządzaniu, wymagany jest przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Skarga ta – po myśli art. 176 P.p.s.a. - powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje przy tym trybu dla usuwania braków skargi kasacyjnej w zakresie tych wymogów, które są szczególne dla tego rodzaju pisma. Jeśli zatem skarga kasacyjna nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 176 P.p.s.a., w części nie nadającej się do uzupełnienia lub poprawienia, Sąd tego rodzaju skargę kasacyjną obowiązany jest odrzucić. W tym miejscu należy podkreślić również, że procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną wnosi się zawsze od orzeczenia sądu, rozumianego jako sentencja orzeczenia. Nie wyklucza to przy tym możliwości wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę, dla której rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji jest wprawdzie korzystne, ale nie zgadza się ona z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że zapadły w niej wyrok Sądu Wojewódzkiego składa się wprawdzie z trzech punktów, ale rozstrzygnięcie merytoryczne jest zawarte jedynie w jednym punkcie, to jest w punkcie pierwszym. W pozostałych punktach wyroku (pkt 2 i 3 ) Sąd stwierdził tylko, że zarządzenie Prezydenta Miasta P. nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie merytoryczne zawarte w zaskarżonym wyroku sprowadza się natomiast do wypowiedzi Sądu (cyt.): "1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia". Wyrok ten zatem nie ma charakteru podzielnego a stanowi jednolite rozstrzygnięcie. Nie jest zatem możliwe zaskarżenie go jedynie w części. Prawidłowe zaskarżenie zawartego w nim rozstrzygnięcia merytorycznego winno więc obejmować cały wyrok. Tymczasem, we wnioskach kasacyjnych, skarżąca Rada O. Województwa M., podkreśliła dwukrotnie, że zaskarża powyższy wyrok jedynie w części, precyzując, że zaskarżenie dotyczy jedynie uznania, iż przedmiotowe zarządzenie jest aktem zwierzchnictwa służbowego, realizującym zadania gminy, pozostającym w kompetencji Prezydenta Miasta P., jako organu prowadzącego szkołę. Takiego rozstrzygnięcia brak natomiast w sentencji zaskarżonego wyroku. Uznanie, iż przedmiotowe zarządzenie jest aktem zwierzchnictwa służbowego, jest tylko bowiem poglądem Sądu Wojewódzkiego, wyrażonym w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w przedmiotowej skardze kasacyjnej został źle oznaczony zarówno zakres zaskarżenia, jak i wniosek kasacyjny. Skarga ta w istocie rzeczy jest skargą kasacyjną wniesioną od uzasadnienia zaskarżonego wyroku a nie od wyroku. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt II FSK 1480/10, LEX nr 1116109) a sprowadzający się do stanowiska, iż "strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i 185 P.p.s.a." Skarżąca więc, aby uzyskać ewentualną zmianę oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, winna skargę kasacyjną wnieść od całego wyroku Sądu Wojewódzkiego i we wnioskach kasacyjnych domagać się jego uchylenia (zmiany) w całości. Tylko takie skonstruowanie skargi kasacyjnej pozwalałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne jej rozpoznanie. Braki skargi kasacyjnej, jakie w tym przypadku wystąpiły, uzasadniały natomiast odrzucenie skargi kasacyjnej - na zasadzie art. 180 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oparto na przepisie art.232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.