III OSK 932/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 202/22 w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie działalności strzelnicy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 202/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie działalności strzelnicy, zobowiązał Wójta Gminy J. do rozpoznania wniosku skarżącego z 18 stycznia 2022 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wójt Gminy J. (dalej: organ, Wójt) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy organ dokonywał działań zgodnych z przepisami prawa, będących adekwatnymi do trybu i rodzaju sprawy; 2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 363 ust. 1 i art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być wszczęte na wniosek strony, podczas gdy przepis art. 375 p.o.ś. jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie administracyjne w sprawie nakazania osobie fizycznej wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia albo przywrócenia środowiska do stanu właściwego może być wszczęte wyłącznie z urzędu; 3) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 i art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji skarżącego za stronę w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko na działce o nr ewid. [...] w S., a tym samym błędne uznanie przez Sąd I instancji skarżącego za podmiot uprawniony do żądania wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, podczas gdy skarżący nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie, a jedynie interes faktyczny; 4) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi przez Sąd I instancji z uwagi niedopuszczalność drogi sądowej i rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżącego pomimo, iż nie był on legitymowany do jej wniesienia z uwagi na brak interesu prawnego, co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów Wójt wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W pierwszej kolejności wskazano, że w piśmie, które według Sądu I instancji miało zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego odziaływania na środowisko na działce o nr ewid. [...] w S., skarżący powołał szereg braków i zaniedbań, do których rzekomo miało dojść podczas budowy strzelnicy na działce o nr ewid. [...] w S., lecz organ nie jest uprawniony do dokonywania rewizji twierdzeń zawartych w ww. piśmie. Zdaniem Wójta, kwestia czy i jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest strzelnica, oraz czy spełnia ona wymogi dotyczące budowy i utrzymania obiektów budowlanych należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Organ w odpowiedzi na pismo skarżącego, w piśmie z 27 stycznia 2022 r., znak: IGM.2512.5.2022.RC, poinformował skarżącego o ww. okolicznościach oraz wskazał, że w toku postępowania zatwierdzającego regulamin przedmiotowej strzelnicy, dokonano analizy treści złożonego regulaminu, który zawierał wszystkie niezbędne treści zgodne z wzorcowym regulaminem strzelnic, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2020 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. Nr 18, poz. 234 ze zm.). Wobec powyższego, w ocenie Wójta, uczynił on zadość ww. pismu skarżącego, a tym samym nie pozostawał w bezczynności, bowiem skarżącemu została udzielona wnioskowana informacja. Odnosząc się do argumentacji wyrażonej przez Sąd I instancji, jakoby organ był zobowiązany w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy do zbadania, czy spełnia ona wymogi związane z ochroną środowiska, stwierdzono, że powyższe zagadnienie nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a organ wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na działce o nr ewid. [...] w S. oparł się w tym zakresie na stanowisku orzecznictwa sądowego w myśl którego, organ prowadzący postępowanie w oparciu o art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2022 r., poz. 2516; dalej: ustawa o broni i amunicji) nie jest uprawniony do badania innych treści niż sama treść regulaminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 216/17). Wskazana decyzja organu stała się ostateczna i prawomocna, bowiem nie przysługują od niej zwyczajne środki zaskarżenia, jak również skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie podkreślono, że w powyższym zakresie skarżący pismem z 29 stycznia 2023 r. zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 30 grudnia 2020 r., znak: IGM.2512.50.2020.RC, zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy w obrębie działki o nr ewid. [...] w S. SKO w Krośnie po przeprowadzonej analizie akt nie dostrzegło okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji i w piśmie z 27 lutego 2023 r., znak: SKO.4104.3.591.2023 wskazało, że zagadnienie dotyczące zatwierdzenia bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy w oparciu o art. 47 ustawy o broni i amunicji nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd też w ocenie SKO w Krośnie, przeprowadzona przez Wójta Gminy J. wykładnia treści art. 47 ustawy o broni i amunicji polegająca na przyjęciu stanowiska, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony do badania innych kwestii niż sama treść regulaminu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając natomiast na uwadze żądanie skarżącego co do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działania na działce nr [...] w S. strzelnicy w trybie art. 363 p.o.ś. Wójt wskazał, iż nie znalazł powodów, dla których miałby niniejsze postępowanie wszczynać, w związku z powstałą na terenie ww. działki strzelnicą brak było jakichkolwiek wniosków pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiednich w zakresie naruszenia stosunków wodnych lub jakichkolwiek innych naruszeń mających wpływ na środowisko. Ponadto, nawet sam skarżący nie wykazał w kierowanych do organu pismach, że doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości stanowiącej jego własność, a jedynie oczekiwał od organu udzielenia informacji publicznej oraz kwestionował legalność powstania strzelnicy. Taki stan rzeczy sprawił, iż organ nie dopatrzył się w niniejszym stanie rzeczy przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w trybie art. 363 p.o.ś. Następnie Wójt zauważył, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż organ uznając, że nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie odziaływania strzelnicy na środowisko na skutek wniosku skarżącego pominął art. 233 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie, jeżeli z tego rodzaju żądaniem zwraca się strona, a więc zgodnie z art. 28 k.p.a. osoba mająca interes prawny. Sąd I instancji wskazał, że jeśli z wniesionej skargi wynika, że odnosi się ona do sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wówczas skarga powinna być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania. Odnosząc się do ww. argumentacji Sądu I instancji, organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko, iż postępowanie w trybie art. 363 p.o.ś. może być wszczęte wyłącznie z urzędu z przyczyn już wskazanych. Jednakże, nawet przy przyjęciu w tym aspekcie argumentacji Sądu I instancji wskazano, że jest ona obarczona błędem, który ze swej istoty uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszym stanie faktycznym w trybie art. 233 k.p.a. w zw. z art. 363 p.o.ś. jest bowiem niemożliwe ze względu na fakt, że skarżącego nie można zakwalifikować jako stronę tego postępowania administracyjnego. Zdaniem Wójta skarżący nie wykazał dostatecznie swego interesu prawnego w żądaniu wstrzymania działania na działce o nr ewid. [...] w S. strzelnicy, wskazał jedynie na potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania strzelnicy znajdującej się na ww. działce, nie wykazał natomiast, że do tegoż oddziaływania doszło. Wójt ponownie podkreślił, że w przedmiotowym stanie faktycznym skarżący nie wykazał interesu prawnego we wszczęciu postępowania co do negatywnego odziaływania strzelnicy na środowisko, a bliska odległość nieruchomości należących do skarżącego może sugerować jedynie na jego interes faktyczny, w związku z tym, ewentualne postępowanie w trybie art. 233 k.p.a. w zw. art. 363 p.o.ś., nie dotyczyłoby interesu prawnego ani obowiązku skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie bowiem z art. 233 zd. 1 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W ocenie organu, przywołane powyżej treści dowodzą, iż skarżący nie posiada statusu strony w niniejszej sprawie, a więc organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 233 k.p.a. w zw. z art. 363 p.o.ś. Wójt podzielił również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie określone w postanowieniu z 5 maja 2022 r., znak SKO.4170.21.1073.2022, w którym wskazano, że zgodnie z art. 37 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że przewidziany w art. 37 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, stosuje się wówczas gdy organ pozostaje bezczynny lub gdy dochodzi do przewlekłości postępowania. SKO w Krośnie w przywołanym postanowieniu zaznacza, że ponaglenie na bezczynność organu dotyczy wyłącznie sprawy skutecznie wszczętej (zawisłej przed organem) będącej sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. rozstrzygniętej w drodze decyzji podejmowanej po przeprowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej. Organ zauważył, że taki stan rzeczy sprawia, iż w świetle przytoczonych wyżej wniosków co do niemożliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 363 p.o.ś., czy to ze względu na fakt, iż postępowanie to wszczyna się wyłącznie z urzędu, czy ze względu na brak po stronie skarżącego statusu strony (przy przyjęciu konstrukcji z art. 233 k.p.a. w zw. z art. 363 p.o.ś., tj. argumentacji Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku), wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 18 stycznia 2022 r., nie mógł skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem Wójta, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, wniesienie ponaglenia, a następnie skargi przez skarżącego było niezasadne, ze względu na fakt, że organ nie był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu. Jednocześnie podkreślono, iż organ wbrew twierdzeniom Sądu I instancji podjął w sprawie określone czynności w postaci udzielenia skarżącemu odpowiedzi na pismo z 18 stycznia 2022 r., wyczerpując tym samym zakres czynności do jakich na podstawie przepisów prawa był zobowiązany. Organ zauważył, że przestawione powyżej okoliczności prowadzą do logicznych wniosków, iż wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność organu do WSA było niedopuszczalne, gdyż organ nie był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do podjęcia jakichkolwiek czynności poza udzieleniem odpowiedzi czyniącej zadość informacji publicznej. Wobec powyższego Wójt stoi na stanowisku, iż na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. doszło do zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania, tj. niedopuszczalność drogi sądowej. W przedmiotowym stanie faktycznym po stronie skarżącego brak jest statusu strony, a w związku z tym skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył podmiot, który nie był legitymowany do wniesienia skargi, a zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, rozpoznał skargę wniesioną przez skarżącego pomimo, iż nie był on legitymowany do jej wniesienia zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., podczas gdy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien ją odrzucić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty nie są oparte na uzasadnionych podstawach. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Istota sporu, a w konsekwencji zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy w zaistniałej sytuacji faktycznej organ pozostaje w bezczynności. Przypomnieć należy, że S.S. pismem z 18 stycznia 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy J. o podjęcie działań zmierzających do wstrzymania działania strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] w S. W odpowiedzi, Wójt pismem z 27 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego, że na mocy decyzji Wójta Gminy J. z 31 grudnia 2020 r., nr IGM.2512.50.2020.RC został zatwierdzony regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy znajdującej się w obrębie działki nr ewid. [...] w miejscowości S. Organ jednocześnie wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania dokonano analizy treści złożonego regulaminu strzelnicy, który zawierał wszystkie niezbędne treści zgodne z wzorcowym regulaminem strzelnic, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2020 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2020 r. Nr 18, poz. 234 z zm.; dalej: rozporządzenie MSWiA). Pismem z 22 maja 2022 r. S.S. złożył skargę do Rady Gminy J. na brak działań Wójta w sprawie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. Nr 27, poz. 341; dalej: rozporządzenie MŚ). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożenie skargi do Rady Gminy skutkowało koniecznością zastosowania art. 233 k.p.a., to jest koniecznością wszczęcia postępowania z urzędu, albowiem z tego rodzaju żądaniem zwróciła się strona, a więc podmiot mający interes prawny. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 233 zd. 1 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Podkreślić należy, że warunek z powołanego wyżej przepisu zostaje spełniony, jeżeli skarga została wniesiona przez stronę, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący ma interes prawny w byciu stroną postępowania jednakże nie wskazał konkretnej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić takie uprawnienie. Podkreślić należy, że żądanie skarżącego dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania strzelnicy na środowisko. Samo więc stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżący zamieszkuje 200 m od strzelnicy, nie stanowi podstawy do wywodzenia, że skarżącemu przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania strzelnicy na środowisko. Nie wskazano bowiem w jaki sposób działanie strzelnicy negatywnie oddziałuje na środowisko naruszając interes prawny skarżącego. Ocena ta była więc co najmniej przedwczesna. Powyższe rozważania czynią zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 i art. 28 k.p.a. Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 363 ust. 1 i art. 375 p.o.ś. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być wszczęte na wniosek strony podczas, gdy przepis art. 375 p.o.ś. jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie administracyjne w sprawie nakazania osobie fizycznej wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia albo przywrócenia środowiska do stanu właściwego może być wszczęte wyłącznie z urzędu. W odniesieniu do powyższego zarzutu zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że postępowanie, o którym mowa w art. 363 p.o.ś., może być zgodnie z art. 375 p.o.ś. wszczęte tylko z urzędu. W ocenie Sądu I instancji złożenie skargi uruchomiło możliwość zastosowania art. 233 zd. 1 k.p.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 375 p.o.ś. ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III – "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375). Właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 Prawa ochrony środowiska). Jednakże, jak powyżej zostało wskazane, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił i nie podał konkretnych przyczyn oraz norm prawnych pozwalających na uznanie skarżącego za podmiot posiadający interes prawny w byciu stroną postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko. Okoliczności te nie były również przedmiotem badania przez organ administracji. Organ nie ocenił, czy skarżącemu przysługuje status strony. Przy czym, co istotne wniosek z 18 stycznia 2022 r. nie został formalnie rozpoznany przez organ administracji. Skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Jeżeli w ocenie organu nie zachodziły przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania to powinien dać temu wyraz wydając postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ mając żądanie strony musi dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Brak takiego działania jest bezczynnością. Taka sytuacja zachodziła w odniesieniu do wniosku z 18 stycznia 2022 r., co więcej skarżący wniósł skargę, o której mowa w dziale VIII k.p.a. Zastosowanie mógł mieć więc w sprawie art. 233 k.p.a., a co za tym idzie zachodziła konieczność oceny, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania, którego dotyczyła skarga. Podkreślić bowiem należy, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami działu VIII k.p.a., o czym stanowi expressis verbis art. 233 k.p.a. Przy stosowaniu art. 233 k.p.a. nie można jednak pomijać treści regulacji z art. 61a § 1 k.p.a., według którego jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał oceny wniosku skarżącego z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek, dając temu wyraz w przepisanej prawem formie, co w konsekwencji czyni nieuprawnionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi przez Sąd I instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podkreślenia wymaga, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. może być szersze i może obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, interes prawny skarżącego oparty jest o przepisy prawa procesowego i odnosi się do dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, a więc oceny, czy wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.