III OSK 94/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1881/17 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie (dalej: inwestor), Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z [...] grudnia 2016 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowów melioracyjnych, rurociągów drenarskich, wylotów, przepustów, zbiorników, a także na wykonanie nowych odcinków rowów, przepustów, rurociągów drenarskich oraz wylotów na zbieraczach i rurociągach w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła w [...]. Podstawę decyzji stanowił art. 123 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] maja 2017 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kwestie lokalizacji rowu otwartego nie mają wpływu na prawidłowość działania urządzeń wodnych (odprowadzania wód), a zatem nie mogły mieć wpływu na możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Zadaniem organu udzielającego pozwolenia wodnoprawnego jest sprawdzenie czy wykonanie urządzeń wodnych nie spowoduje pogorszenia warunków kształtujących zasoby wodne oraz umożliwiających korzystanie z tych zasobów. W przypadku pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz innych urządzeń wodnych organ miał obowiązek sprawdzić, czy wykonana przebudowa nie pogorszy warunków wilgotnościowych gruntów oraz zapewni ciągłość odpływu wód z tych urządzeń. W ocenie organu odwoławczego, udzielone pozwolenie wodnoprawne nie narusza uprawnień właścicielskich skarżącego, ponieważ w postępowaniu wodnoprawnym inwestor nie musi dysponować prawem do gruntu. Żądanie skarżącego, że "przekładany" rów nadal przebiegał po terenie inwestora lub był wykonany w formie zabudowanej (rurociągu) nie może podważać zasadności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i stanowić podstawy do jego uchylenia. Pozwolenie wodnoprawne nie upoważnia inwestora do wejścia na teren w celu wykonywania urządzeń, bowiem wymaga to decyzji o realizacji inwestycji. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji nie może być również zarzut skarżącego o braku możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy. Z akt sprawy wynika, że o prowadzonych czynnościach strony były informowane w drodze obwieszczenia, stosownie do art. 127 ust. 7a Prawa wodnego. Skarżący wniósł skargę na decyzję z [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zakwestionował zasadność wydania pozwolenia wodnoprawnego wskazując zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, że spowoduje to nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo własności skarżącego, a taka ingerencja nie jest uzasadniona ze względu na interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie organy prawidłowo przyjęły na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, że brak było przesłanek do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wynikających z art. 125 i art. 126 Prawa wodnego. Ponadto organy prawidłowo powołały się na art. 11i ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2015 r., poz. 2031 ze zm. – dalej: specustawa drogowa), wskazując, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 11i specustawy drogowej jest przepisem szczególnym, mającym zastosowanie do realizacji inwestycji drogowych. Inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wobec konieczności likwidacji szeregu urządzeń wodnych oraz budowy nowych, w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa decyzja w zakresie pozwolenia wodnoprawnego jest decyzją wstępną, wymaganą do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji – art. 11d pkt 9 specustawy drogowej. Dopiero zezwolenie na realizację inwestycji przesądza, czy dana inwestycja może być realizowana w określonej lokalizacji, a tym samym, czy będą realizowane określone urządzenia wodne. Oznacza to, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego podnoszący naruszenie art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 1 Prawa wodnego. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji organy nie naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniał wątpliwości zgłaszane przez skarżącego. W tym celu kierował wezwania do inwestora mające wyjaśnić sporne kwestie. Zastrzeżenia skarżącego nie dotyczyły kwestii funkcjonowania urządzeń wodnych, ale dotyczyły kwestii umiejscowienia rowu oraz zasadności istnienia rowu otwartego zamiast zamkniętego, w kontekście nadmiernej ingerencji w prawo własności. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Oznacza to, że inwestor nie musi dysponować prawem do gruntu oraz pozwolenie nie upoważnia inwestora do wejścia na teren w celu wykonywania urządzeń. Ponadto, z pism inwestora wynika jednoznacznie, że przedmiotowy rów otwarty ma być usytuowany na gruncie skarżącego, bowiem odwadnia właśnie działki należące do skarżącego i brak jest podstaw, żeby został ulokowany w pasie drogowym inwestycji na nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Ponadto w związku z zastrzeżeniami skarżącego inwestor przygotowywał dokumentację dotyczącą możliwości wybudowania zamiast rowu otwartego rowu zamkniętego. Skarżący nie wyraził chęci partycypowania w kosztach tego urządzenia wodnego, w związku z czym inwestor uznał, że nie ma podstaw do ponoszenia dodatkowych kosztów budowy droższego urządzenia. W ocenie Sądu I instancji, z perspektywy skarżącego takie rozwiązanie nie jest korzystne, ponieważ do tej pory rów był usytuowany na gruncie należącym do innego podmiotu, a teraz będzie na nieruchomości skarżącego, który będzie musiał ponosić koszty związane z jego utrzymaniem. Ponadto usytuowanie rowu ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości. Natomiast nie ma uzasadnienia prawnego i ekonomicznego, żeby zlokalizować rów odprowadzający wody z nieruchomości skarżącego, na gruntach innych podmiotów. Jeżeli skarżący będzie chciał ponieść koszty budowy rowu zamkniętego zamiast otwartego na swojej nieruchomości, to nie ma przeszkód, żeby podjął działania umożliwiające dokonanie modernizacji tego rowu. Ponadto inwestor zaplanował na nieruchomości skarżącego również budowę rurociągu zamkniętego, ale tylko na odcinku niezbędnym dla dalszego funkcjonowania prowadzonej tam działalności skarżącego. Przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie są kwestie wywłaszczenia, odszkodowania, czy też ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W związku z tym Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty podnoszące naruszenie art. 64 ust. 1 i 3, art. 20, art. 21 ust. 3, art. 31 i 8 Konstytucji RP, jak również art. 1 ust. 3 Prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego oraz w związku z "11 d pkt 9" specustawy drogowej, jak i w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, nieprawidłowe jest stanowisko, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie narusza uprawnień właścicielskich skarżącego, podczas gdy jest to jedna z decyzji koniecznych do zrealizowania inwestycji drogowej, która "finalnie" prowadzi do znacznej ingerencji w prawo własności skarżącego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem błędnego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie obejmującym nieruchomość skarżącego. Brak było bowiem ustaleń, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie było uzasadnione szczególnymi uwarunkowaniami lokalizacyjnymi oraz, że brak jest możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, błędnie został sformułowany zarzut podnoszący naruszenie "11 d pkt 9" specustawy drogowej. W ustawie Prawo wodne brak jest takiej jednostki redakcyjnej, natomiast obowiązek załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosownych decyzji administracyjnych, w tym pozwolenia wodnoprawnego, wynika z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej. Ponadto wszystkie zarzuty zostały określone jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pomimo, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego oraz w związku z "11 d pkt 9" specustawy drogowej, jest zarzutem o charakterze materialnym. Również powołane w drugim zarzucie kasacyjnym przepisy art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, są przepisami materialnymi. Po drugie, niezależnie od powyższych uchybień redakcyjnych, wszystkie zarzuty kasacyjne koncentrują się w istocie na planowanym w pozwoleniu wodnoprawnym ograniczeniu prawa własności skarżącego, które będzie polegało na realizacji na nieruchomości skarżącego otwartego rowu melioracyjnego. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji i organów, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Wynika to bowiem jednoznacznie z art. 123 ust. 3 Prawa wodnego. Oczywiście istnieje związek między pozwoleniem wodnoprawnym, a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, ponieważ w przypadku inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, musi to nastąpić przed wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i jak już wyżej wskazano pozwolenie wodnoprawne musi być dołączone do wniosku o wydanie tego zezwolenia. Związek ten nie oznacza jednak, że pozwolenie wodnoprawne samoistnie rodzi jakiekolwiek prawa do nieruchomości. Wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności. Kwestie ewentualnego wywłaszczenia lub formy ograniczenia prawa własności skarżącego będą zatem rozpatrywane w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W tym też postępowaniu właściwe organy będą mogły ocenić, czy ingerencja w prawo własności skarżącego nie jest nadmierna, a więc czy jest zgodna z zasadą proporcjonalności. Po trzecie, powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, jak i w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie doszło do naruszenia powołanego art. 123 ust. 2 Prawa wodnego w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a więc brak było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególnie w zakresie ustaleń postępowania dowodowego. Przede wszystkim, z pism inwestora wynika jednoznacznie, że otwarty rów melioracyjny ma być usytuowany na gruncie skarżącego, ponieważ odwadnia działki należące do skarżącego. Brak było zatem podstaw, żeby został ulokowany w innym miejscu. Brak było również podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności, skoro udzielone pozwolenie wodnoprawne nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Po czwarte, skarżący wskazuje również na naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, ma to wynikać ze sprzeczności w osnowie pozwolenia wodnoprawnego, polegającej na posługiwaniu się terminem "przebudowa melioracji" oraz "budowa lub przebudowa urządzeń wodnych lub urządzeń wodnych melioracji wodnych szczegółowych". Nie budzi jednak wątpliwości, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy likwidacji rowów melioracyjnych, rurociągów drenarskich, wylotów, przepustów, zbiorników, a także wykonania nowych odcinków rowów, przepustów, rurociągów drenarskich oraz wylotów na zbieraczach i rurociągach. Nie ulega także wątpliwości, że przedmiotowy otwarty rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, o którym stanowi art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) Prawa wodnego. Nie można również stwierdzić sprzeczności w pozwoleniu wodnoprawnym w związku ze wskazaniem w operacie wodnoprawnym, że realizacja inwestycji ma służyć zachowaniu prawidłowego funkcjonowania urządzeń na terenach rolniczych przylegających do projektowej drogi. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego nie ma rolniczego charakteru, nie oznacza, że realizacja całej inwestycji nie może służyć zachowaniu funkcji na innych nieruchomościach o rolniczym przeznaczeniu. Stąd też zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego również nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.