III OSK 990/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 60/25 o odrzuceniu skargi P.G. na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 listopada 2023 r. nr IŚ.6220.9.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 60/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), odrzucił skargę P.G. na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 listopada 2023 r. nr IŚ.6220.9.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia powołał podał, że decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. nr IŚ.6220.9.2023 Wójt Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ul. [...], planowanego do realizacji na działkach nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]". Jednocześnie Wójt określił warunki i wymagania dotyczące etapu realizacji eksploatacji przedsięwzięcia. W dniu 31 grudnia 2024 r. (data stempla pocztowego) P.G. (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo, które zatytułował "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...]", wnosząc o uchylenie w/w decyzji Wójta z dnia 6 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że jest ona niedopuszczalna, bowiem kwestionowana przez skarżącego decyzja nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji i stała się ostateczna w dniu 6 grudnia 2023 r. W dniu 21 stycznia 2025 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł do Sądu kolejne pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...]", analogiczne w swej treści do skargi złożonej w dniu 31 grudnia 2024 r. W powołanym na wstępie postanowieniu WSA w Gdańsku uznał skargę za niedopuszczalną. W motywach postanowienia wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w tym m.in. bada, czy strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Zgodnie bowiem z art. 52 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte, dopóki toczy się postępowanie administracyjne lub nie zostały wykorzystane środki weryfikacji w postępowaniu administracyjnym aktów, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, dostępne dla podmiotu, który chce zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne. Dopiero zatem wskutek złożenia przysługującego stronie środka odwoławczego uzyskuje ona prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego po jego rozpatrzeniu. Powyższy obowiązek wynika z założenia, że sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracji wyższego stopnia i nie może naruszać podstawowej zasady, jaką jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Zasada ta daje stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy. Rangę tej zasady potwierdza art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Stosownie natomiast do treści art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (§ 3). WSA w Gdańsku zaznaczył, że w niniejszej sprawie Wójt działał jako organ pierwszej instancji, stąd też od wydanej przez ten organ decyzji przysługiwało stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o czym strony zostały poinformowane w obwieszczeniu upublicznionym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] i tablicy ogłoszeń sołectwa [...] w pobliżu miejsca realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 49 k.p.a. oraz w informacji o wydaniu decyzji do publicznej wiadomości upublicznionej w w/w miejscach, stosownie do treści art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). Zgodnie z pieczęcią umieszczoną na zaskarżonej decyzji stała się ona ostateczna w dniu 6 grudnia 2023 r., co oznacza, że nie zostało od niej wniesione odwołanie i nie jest możliwa kontrola instancyjna oraz sądowa w zwykłym toku. W świetle bowiem art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W konsekwencji uznać należy, iż poprzez zaskarżenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie został wypełniony formalny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co musiało skutkować niedopuszczalnością merytorycznego jej rozpoznania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł P.G. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 14 k.p.a., poprzez naruszenie zasad ogólnych – zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, zasady adekwatności i proporcjonalności, zasady pogłębiania zaufania, zasady udzielania informacji, zasady wysłuchania stron, zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek oraz zasady pisemności, skutkujące naruszeniem podstawowych zasad ochrony obywatela, na które to naruszenia Sąd pierwszej instancji winien zwracać uwagę z urzędu, a czego nie dopełnił oraz art. 28, art. 39 i art. 49a k.p.a., poprzez naruszenie zasad doręczeń decyzji stronom, co powinno stanowić kontrolę Sądu z urzędu, a co nie nastąpiło, art. 81a § 1, art. 106 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasad rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, a także zasad wydawania decyzji i ich treści, art. 129 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 i art. 156 § 1 pkt 7, poprzez naruszenie zasad stwierdzania nieważności decyzji, co Sąd pierwszej instancji winien był dokonać z urzędu oraz przepisów ustawy środowiskowej w art. 75 ust. 1 pkt 1 ppkt a – dróg oraz napowietrznych linii elektroenergetycznych, a także art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 85 ustawy środowiskowej, w sytuacji, gdzie organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska – w przypadku: będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: dróg oraz napowietrznych linii elektroenergetycznych, a nie – jak miało miejsce w zaskarżonej decyzji – Wójt Gminy [...]. Sąd pierwszej instancji, do czego jest zobligowany z urzędu, winien dokonać kontroli działalności administracji publicznej Wójta, który wszedł w kompetencję regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Będąc stroną postępowania, skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw przez niezawiadomienie go – jako właściciela – przez Wójta Gminy [...] niezgodnie z przytoczonymi w skardze podstawami prawnymi o wydanej decyzji. Będąc właścicielem niezabudowanej i niezamieszkałej działki, skarżący powinien zostać poinformowany listem poleconym o zapadłej decyzji i mieć możliwość odwołania się od niej, a został tego pozbawiony. W związku z pozbawieniem strony terminu do odwołania się od decyzji, co wykazano w skardze, WSA w Gdańsku winien dokonać kontroli działalności administracji publicznej, a więc decyzji Wójta Gminy [...], nie bacząc na niewniesienie odwołania do organu drugiej instancji od decyzji Wójta, gdyż wnieść tego odwołania z przyczyn wykazanych powyżej skarżący nie mógł. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia orzeczenia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji naruszył w/w przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio odrzuceniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem w/w przepisów postępowania i odrzuceniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem; c) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji nie powinien odrzucać skargi, tylko uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów, w tym art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art.14, art. 28, art. 39, art. 49a, art. 81a § 1, art. 106, art. 107 § 1 pkt 3, art. 129 § 2, art.145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., a także art. 52 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2025 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r. nr IŚ.6220.9.2023 Wójt Gminy [...], działając na postawie art. 148, art. 149, art. 150 § 1 i art. 145 § pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 6 listopada 2023 r. nr IŚ.6220.9.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro nawet Wójt dopatrzył się w swojej decyzji z dnia 6 listopada 2023 r. błędów i wznowił postępowanie w sprawie, to tym bardziej zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę winno zostać uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach albo konsul (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi do WSA w Gdańsku w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 listopada 2023 r. nr IŚ.6220.9.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Wydając kwestionowaną przez skarżącego decyzję, Wójt działał jako organ pierwszej instancji. Od decyzji z dnia 6 listopada 2023 r. przysługiwało stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o czym zostały one poinformowane w obwieszczeniu upublicznionym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] i tablicy ogłoszeń sołectwa [...] w pobliżu miejsca realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 49 k.p.a. oraz w informacji o wydaniu decyzji do publicznej wiadomości upublicznionej w w/w miejscach, stosownie do treści art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Z akt sprawy wynika, iż od w/w decyzji Wójta nie zostało wniesione odwołanie, a zatem stała się ona ostateczna w dniu 6 grudnia 2023 r. Oznacza to, że skarga na tę decyzję dotyczyła aktu administracyjnego, w stosunku do którego nie wyczerpano administracyjnego toku odwoławczego, co powoduje, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, warunkiem koniecznym złożenia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego było wcześniejsze wyczerpanie administracyjnego toku instancji, czego nie uczyniono. Nie zachodziła także sytuacja, o której mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem odrzucił przedmiotową skargę, bowiem skarga na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna. Wobec powyższego należy wyjaśnić, iż zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz ustawy środowiskowej, bowiem Sąd pierwszej instancji – ze wskazanych wcześniej względów – nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem nie mógł stwierdzić ewentualnego naruszenia przez Wójta wskazanych przez skarżącego przepisów, czy też odnieść się do kwestii prawidłowości zawiadomienia strony o wydanej decyzji z dnia 6 listopada 2023 r. Podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności zobowiązane są zbadać dopuszczalność wniesionej skargi. Negatywny wynik takiej kontroli skutkuje brakiem możliwości rozpoznania sprawy, tj. odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wydania w sprawie wyroku. Z uwagi na prawidłowo stwierdzoną niedopuszczalność skargi, bez znaczenia dla sprawy pozostawał także fakt wydania przez Wójta Gminy [...] postanowienia z dnia 4 marca 2025 r. nr IŚ.6220.9.2023 w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 6 listopada 2023 r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie można również uznać, aby konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie spełniała wymogów formalnych wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez ten sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżone orzeczenia zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). WSA w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczył stan faktyczny sprawy i w kontekście dokonanych na jego podstawie ustaleń w sposób dostateczny wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Ponadto ponownie wskazać należy, iż w okolicznościach tej sprawy charakter rozstrzygnięcia o niedopuszczalności skargi nie wymagał odniesienia się do zarzutów natury merytorycznej. Z tego powodu chybione okazały się także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.