III OW 200/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Poddębickiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Poddębickim a Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do wykonania pomiarów poziomu hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu postanawia: 1) odrzucić wniosek, 2) zwrócić Staroście Poddębickiemu ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Starosta Poddębicki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, jaki zaistniał pomiędzy nim a Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska na tle zbadania zasadności interwencji Z. S. co do uciążliwości hałasowej zakładu kamieniarskiego. Jak wynika z treści wniosku, a także odpowiedzi na wniosek Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz przedstawionej dokumentacji, spór zaistniał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 16 lipca 2021 r. do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęło pismo Z. S. w którym zwrócił się o podjęcie stosownych czynności w związku z uciążliwym hałasem emitowanym przez urządzenie zakładu kamieniarskiego funkcjonującego w sąsiedztwie jego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi ww. organ poinformował, że stosowne pomiary natężenia hałasu zostaną przeprowadzone w pierwszym półroczu 2022 r. i poinformował o przyczynach opóźnienia w ich przeprowadzaniu. Następnie pismem z 19 października 2021 r. organ ten przekazał pismo Z. S. Staroście Poddębickiemu. W treści tego pisma wyjaśnił, że 23 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648), która w art. 2 pkt 1 zmieniła art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.), w ten sposób, że wykluczyła Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z kręgu podmiotów wykonujących pomiary hałasu, które mogą być podstawą do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Od 23 września 2021 r. tego rodzaju pomiary wykonuje zatem organ ochrony środowiska lub podmiot zobowiązany do ich prowadzenia. Organ wyjaśnił, że dla zakładu kamieniarskiego o który chodzi w sprawie (Zakład [...]) nie została wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a jego działalność nie jest objęta obowiązkiem pozwolenia zintegrowanego. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Starosta Poddębicki nie zakwestionował co do zasady swojej właściwości w zakresie wykonywania pomiarów natężenia hałasu dla potrzeb wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w świetle aktualnego brzmienia art. 115a p.o.ś. zmienionego ustawą z 11 sierpnia 2021 r. na którą wskazał Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, tym niemniej powołał się na jej art. 6 zgodnie z którym "do postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 115a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym". W związku z powyższym uznał, że pomiary natężenia hałasu związane z realizacją wniosku, który wpłynął przed wejściem w życie ustawy zmieniającej czyli przed 23 września 2021 r., powinien wykonać organ inspekcji ochrony środowiska. W odpowiedzi na wniosek Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, że do wniosku o rozstrzygnięcie sporu Starosta nie załączył żadnego dowodu na okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec zakładu kamieniarskiego, o który chodzi w sprawie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Stwierdził, że nie jest właściwy do wykonania (zlecenia CLB przy GIOŚ w Warszawie) pomiarów hałasu dla potrzeb wydania takiej decyzji. Zwrócił też uwagę, że gdyby wynik pomiarów uzasadniał jej wydanie, to pomiary GIOŚ w świetle aktualnego brzmienia art. 115a Prawa ochrony środowiska nie mogłyby stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wskazał, że w obecnym stanie prawnym Główny Inspektor Ochrony środowiska (Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska) wykonuje pomiary hałasu w sytuacji gdy podmiot posiada decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwolenie zintegrowane i w przypadku stwierdzenia przekroczeń wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną (art. 298 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje pewien spór, który mógłby być określony jako kompetencyjny, gdyż starosta w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa jest organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewódzki inspektor ochrony środowiska to organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 pkt 2 ustawy 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – Dz. U. z 2021 r., poz. 1070). Rację też mają oba organy, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a Prawa ochrony środowiska nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 ww. ustawy w sprawie wydania decyzji, o której mowa w jej art. 115a jest starosta. Artykuł 115a w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. od dnia 23 września 2021 r. stanowi, że "[w] przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Przed 23 września 2021 r. przepis ten zaś miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". O tym, że zmiana polegająca na usunięciu z ww. przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przekonuje uzasadnienie projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w którym wskazano: "W art. 2 wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej jako "Poś". W art. 115a Poś zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej jako "GIOŚ", z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie GIOŚ obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a Poś, przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Analiza wydawanych decyzji określających dopuszczalne poziomy hałasu wykazała, że prawie wszystkie decyzje są wydawane na podstawie pomiarów wykonywanych przez CLB GIOŚ, w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, wykonywanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, lub w nielicznych przypadkach przez GIOŚ. Zatem powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej, wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiada akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodzi konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Należy podkreślić, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciąża zarówno organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), jak i CLB GIOŚ, oraz faktycznie przyczynia się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego należy uznać, że proponowana zmiana art. 115a Poś wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów IOŚ w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodać należy, iż obecne ukierunkowanie IOŚ, w większości przypadków, wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń IOŚ wynika bowiem, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne IOŚ może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu." Wobec powyższego kwestia aktualnej właściwości organu ochrony środowiska czyli starosty co do wykonywania czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w zasadzie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w tym i organów pozostających w sporze. Problematyczne jest jednak na tle wcześniej cytowanego art. 6 ustawy zmieniającej czy pismo w sprawie uciążliwości hałasowej wymagające reakcji organu w postaci zbadania natężenia hałasu samo w sobie zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś., a tym samym czy w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (23 września 2021 r.) było ono w toku. Ustalenie powyższego przesądzi bowiem, który z organów powinien wykonać badania na potrzeby rozstrzygnięcia. Wyjaśnić zatem trzeba, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a p.o.ś postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, lex online oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne tam powołane). W konsekwencji należy zatem uznać, że w chwili wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej treść art. 115a p.o.ś. żadne postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie było jeszcze w toku, a wniosek wskazujący na konieczność wykonania badań natężenia hałasu w zakładzie kamieniarskim go jeszcze nie uruchomił. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją zawartą w piśmie z 16 lipca 2021 r., w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta Poddębicki. Jednocześnie stwierdzić należy, że skoro przekazywane między organami pismo z 16 lipca 2021 r. zawierające prośbę "o podjęcie stosownych czynności" w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez sąsiedni zakład nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu czyli czynności faktycznej, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się bowiem, że spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. przykładowo postanowienia NSA: z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, z 17 października 2018 r. II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., II OW 187/13 czy z 25 maja 2022 r. II OW 120/21). Wskazuje się, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza WosiaWolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 154). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu wywołało konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu, jednak nie zainicjowało ono jeszcze żadnego postępowania w sprawie administracyjnej. Będzie mogło się ono toczyć dopiero w następstwie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm. Kontrola ich zachowania natomiast to czynność faktyczna nie umożliwiająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnego wskazania właściwego organu do jej przeprowadzenia. Z powyższych względów, uznając, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie był dopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 63 § 3 P.p.s.a. orzeczono o jego odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.