III OW 35/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy P. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie. Wójt Gminy P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2025 r. znak: PŚ.II.7023.15.2025.ŁK zawiadomiono Wójta Gminy P. (dalej w skrócie: "Wójt" lub "wnioskodawca") o ujawnieniu na gruntach gminnych w [...] (działka nr [...], obręb [...], Gmina P.) nielegalnych odpadów niebezpiecznych (żużel zawierający dużą ilość ołowiu), użytych do utwardzenia drogi śródpolnej na odcinku ok. 1 km. Pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r. znak: OS.6236.3.2025 Wójt zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") o wszczęcie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), wskazując, że posiadaczem odpadów jest A.B. (zamieszkały w [...]), który odebrał odpady w ilości ok. 1200 Mg od firmy [...], zaś Wójt nie wyraził zgody na utwardzenie drogi gruntowej na w/w terenie. Pomimo wskazania posiadacza odpadów oraz faktu, że wyłącznie władającym gruntem, stanowiącym drogę, jest Gmina P., RDOŚ pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") przekazał przedmiotową sprawę Wójtowi do rozpoznania zgodnie z właściwością, uznając, że skoro posiadaczem odpadów jest osoba trzecia, to nakaz ich usunięcia powinien zostać wydany przez Wójta. W ocenie wnioskodawcy, spór należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów u.o., które precyzyjnie określają właściwość organów w tej materii. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeśli tego nie uczyni, przepis art. 26 ust. 2 u.o. przewiduje, że wójt wydaje decyzję nakazującą posiadaczowi usunięcie odpadów. W przedmiotowym przypadku posiadaczem odpadu jest osoba trzecia – A.B., dlatego też obowiązek usunięcia odpadów ciąży przede wszystkim na nim. Zdaniem Wójta, w niniejszej sprawie należy powołać się jednak na art. 26 ust. 3 u.o., stanowiący regulację szczególną, zgodnie z którą, w odniesieniu do odpadów znajdujących się na nieruchomości, którą gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, o ile nieruchomość ta nie jest w trwałym posiadaniu innego podmiotu – nakaz usunięcia odpadów wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. W analizowanej sprawie działka nr [...] jest własnością Gminy P., która nią włada (użytek publiczny), a nie jest ona zajęta na stałe przez inny podmiot, a zatem spełniony został warunek określony w art. 26 ust. 3 u.o. Organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów ze wskazanej nieruchomości jest w konsekwencji RDOŚ, niezależnie od tego, że posiadaczem odpadów jest osoba trzecia. Norma art. 26 ust. 3 u.o. odnosi się bowiem do statusu nieruchomości, a nie do osoby posiadacza. Wnioskodawca wskazał dodatkowo, że z uwagi na skład odpadów (składowisko toksycznego żużla, które stanowi potencjalne zagrożenie dla środowiska) rozważenia wymaga konieczność natychmiastowego ich usunięcia, o czym stanowi art. 26a ust. 1 u.o. Zgodnie zaś z art. 26a ust. 2 pkt 1 u.o., organem właściwym do takich działań – w przypadku odpadów znajdujących się na terenach zamkniętych oraz nieruchomościach, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi – jest RDOŚ. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Wójta Gminy P. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że RDOŚ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 26 ust. 3 u.o. W świetle tego przepisu, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w odniesieniu do terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu. Z przekazanego przez Wójta zgłoszenia wynikało, że posiadaczem ujawnionych odpadów w postaci żużla z procesów hutniczych ołowiu, użytych do utwardzenia drogi śródpolnej na odcinku ok. 1 km na działce nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Gminy P., jest A.B. (zamieszkały w [...]), który odebrał przedmiotowe odpady od firmy [...] w ilości ok. 1200 Mg i które na jej zlecenie zostały użyte do utwardzenia drogi. RDOŚ stwierdził, iż pomimo faktu, że działka, na której ujawniono odpady, należy do Gminy P. i jest ona władającym tą powierzchnią, to organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie w/w odpadów jest Wójt, gdyż wskazany został posiadacz tych odpadów (niebędący gminą), co wyklucza właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Wbrew twierdzeniu Wójta, określenie "niebędących w posiadaniu innego podmiotu", które występuje w treści art. 26 ust. 3 u.o., odnosi się do posiadania odpadów (faktycznego posiadacza odpadów), a nie do posiadania nieruchomości, natomiast zarówno art. 26 ust. 1 u.o., jak też art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., wiążą określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie posiadaniem nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, bowiem ani Wójt Gminy P., ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], nie uważa się za organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów użytych do utwardzenia drogi śródpolnej na odcinku ok. 1 km na działce nr [...], obręb [...], Gmina P. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.). W świetle art. 26 ust. 3 u.o., nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, użyte w art. 26 ust. 3 u.o. określenie "niebędących w posiadaniu innego podmiotu" odnosi się do posiadania odpadów, a nie do posiadania nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] nie jest Gmina P., bowiem ich posiadacz jest znany i jest nim A.B., zamieszkały w [...], który odebrał przedmiotowe odpady w ilości ok. 1200 Mg od firmy [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że ustawa wiąże określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie posiadaniem nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., wskazuje wyraźnie, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości ustawodawca używa pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", a nie "posiadającego nieruchomość". Należy wyjaśnić, iż dokonana przez Wójta Gminy P. wykładnia przepisu art. 26 ust. 3 u.o. byłaby prawidłowa, gdyby to Gmina P. była posiadaczem odpadów, co pozwalałoby uniknąć sytuacji, w której gmina wydaje nakaz usunięcia odpadów skierowany w stosunku do samej siebie. W sytuacji natomiast, gdy znany jest posiadacz odpadów i nie jest nim gmina, to wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wyklucza właściwość w takiej sprawie regionalnego dyrektora ochrony środowiska (por. postanowienia NSA z dnia: 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 44/18 oraz 10 marca 2020 r. sygn. akt II OW 171/19). W niniejszej sprawie nie będzie miał natomiast zastosowania powołany dodatkowo przez wnioskodawcę art. 26a ust. 2 pkt 1 u.o., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie.