III OW 55/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa W. a Prezydentem Miasta P. przez wskazanie organu właściwego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w zakresie oddziaływania akustycznego linii kolejowej postanawia wskazać Marszałka Województwa W. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z 7 lipca 2025 r. Marszałek Województwa W. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta P. (dalej: "Prezydent") przez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego do rozpoznania sprawy nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w zakresie oddziaływania akustycznego zmodernizowanej linii kolejowej. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. decyzją z 7 maja 2015 r. określił - na wniosek [...] - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja linii kolejowej nr [...]". W decyzji został nałożony obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia. Spółka, przedłożyła analizę porealizacyjną, która wykazała, że na terenach chronionych akustycznie położonych wzdłuż ww. linii kolejowej występują przekroczenia dopuszczalnego hałasu w środowisku. W następstwie powyższego RDOŚ w P., pismem z 14 marca 2024 r., przekazał ww. analizę Staroście Powiatu P., Staroście Powiatu P., Staroście Powiatu C., Staroście Powiatu O. i Prezydentowi Miasta P., w celu pojęcia działań wynikających z art. 362 ustawy p.o.ś., w zakresie swojej właściwości miejscowej. Wobec powyższego Prezydent Miasta P. wszczął postępowanie, w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w zakresie oddziaływania akustycznego zmodernizowanej linii kolejowej nr [...], na tereny podlegające ochronie przed hałasem, położone wzdłuż odcinka ww. linii kolejowej przebiegającego przez teren miasta P. Następnie decyzją z 7 maja 2025 r. organ ten umorzył w całości powyższe postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe ze względu na brak swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 378 ust. 2a ustawy p.o.ś., Prezydent przedstawił stanowisko, że w niniejszej sprawie organem właściwym jest Marszałek. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent wskazał, że: "(...) o właściwości marszałka województwa nie decyduje jednak to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla ustalenia właściwości marszałka województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest w ogóle konieczne, żeby dane przedsięwzięcie było przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, ale jego realizacja lub eksploatacja na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska), który jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko". W tym stanie rzeczy, Prezydent, pismem z 9 maja 2025 r. przekazał ww. analizę porealizacyjną Marszałkowi. Marszałek nie podziela jednak stanowiska zaprezentowanego przez Prezydenta. Wskazał przy tym, że przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1397 ze zm.). Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 11 września 2019 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2019 r.". Tym niemniej, również w aktualnym stanie prawnym omawiane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z treści § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 2019 r. Zdaniem Marszałka, zgodnie art. 378 ust. 1 p.o.ś., organem ochrony środowiska właściwym w przedmiotowej sprawie jest starosta. Organ zaznaczył, że Prezydent utrzymał kwalifikację przedsięwzięcia (potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko), lecz błędnie zaliczył je do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy p.o.ś.). W ocenie Marszałka, nie ma możliwości zaliczenia całej sieci kolejowej, zarządzanej przez Spółkę, jako jednego zakładu. Marszałek zaznaczył, że linia kolejowa nr [...] nie jest linią kolejową wchodzącą w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. I, ze zm.) oraz nie jest położna na działce, na której znajduje się taka linia. W odpowiedzi na wniosek Prezydent wskazał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodów, w tym wyjaśnienia i uzupełnienia analizy porealizacyjnej dla przedmiotowego przedsięwzięcia został poddany analizie pod względem właściwości organu, odpowiedniego do wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Prezydent przyjął stanowisko, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska o właściwości marszałka województwa nie decyduje jednak to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór z innym organem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 marca 2025 r., sygn. akt III OW 76/24, 28 lutego 2025 r., sygn. akt III OW 90/24, 28 maja 2024 r., sygn. akt III OW 155/23 (orzeczenia dostępne w CBOSA) i sporządzając uzasadnienie w niniejszej sprawie uwzględnia argumentację w nich zawartą. Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm. - dalej: "p.o.ś."), z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 362 ust. 1- 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a, pkt 1, który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm. - dalej: "ustawa ocenowa". Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. l, ze zm.) - § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.). Natomiast linie kolejowe inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych oraz bocznice co najmniej z jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km, są przedsięwzięciami potencjalnie znacząco oddziałującymi na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia). Zgodnie jednak z powołanym wyżej art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska o właściwości marszałka województwa nie decyduje jednak to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla ustalenia właściwości marszałka województwa na podstawie art. 378 ust. 2a, pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest w ogóle konieczne, żeby dane przedsięwzięcie było przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, ale jego realizacja lub eksploatacja na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska), który jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Zgodnie z art. 4 pkt 1a, ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1234 – dalej: "ustawa o transporcie kolejowym"), droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. Wśród elementów wymienionych w tym przepisie nie uwzględniono bocznic kolejowych. Z kolei linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym). Bocznica kolejowa to natomiast wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa, połączona bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służąca do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej (art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym). Wobec powyższego skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a, ustawy Prawo ochrony środowiska marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.