III OZ 163/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 503/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 maja 2022 r., znak: SKO.OŚ.405.328.2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 8 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie torów bocznicowych 1001, 1002, 1003 oraz hali napraw i przeglądów lokomotyw i wagonów w J.. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej skardze skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek, spółka podkreśliła wagę braku ustanowienia w zaskarżonej decyzji parametrów, które ograniczą negatywny wpływ oddziaływania realizacji takiego przedsięwzięcia na środowisko, przez co należy także rozumieć niejasność takich parametrów, powodującą brak faktycznej ochrony środowiska. Budowa torów spowoduje trwałą zmianę sytuacji zarówno na terenie objętym inwestycją, jak i na gruntach sąsiadujących. Istotne zintensyfikowanie prowadzonej działalności logistyczno-transportowej może zaś skutkować tak zwiększonym oddziaływaniem na środowisko, w tym związane z potencjalnie zwiększonymi emisjami oddziaływania na zdrowie i warunki życia ludzi, jak i potencjalnym ograniczeniem możliwości dotąd dopuszczalnych zmian sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Realizacja przedsięwzięcia zwiększy częstotliwość i tak już obciążanego transportowo terenu, pogorszy sytuację wodno-kanalizacyjną poprzez brak zabezpieczeń środowiska gruntowo-wodnego. Poza tym bardzo istotnym następstwem jest duża ingerencja w substancję i komponenty środowiska, tj. w szatę rośliną, gospodarkę wodną ściekową, która biorąc pod uwagę skalę działalności inwestora, może prowadzić do efektu domina i sytuacji niebezpiecznych środowiskowo mających cechy awarii. Na nieruchomości inwestora znajdują się substancje niebezpieczne w tysiącach środków transportu oraz ogromnych zbiornikach na gaz. Wszystko to może spowodować sytuację niebezpieczną w kontekście realizacji przedsięwzięcia i budowy kolejnej infrastruktury kolejowej z używaniem substancji niebezpiecznych i lotnych, np. do lakierowania. Także zwiększenie poziomu hałasu w okolicy, czy zwiększenie zanieczyszczenia powietrza związane ze wzmożonym ruchem samochodów, stanowi następstwo wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem spółki nawet czasowo wysoka emisyjność hałasu może powodować negatywne skutki środowiskowe i dla zdrowia niezależnie od tego, że ich częstotliwość lub poziom ulegną potem zmniejszeniu. Odwracalności skutków nie można utożsamiać z tym, że są one tylko czasowo i zwyczajowo mają miejsce. To samo dotyczy zwiększenia zanieczyszczenia powietrza. Trudne do odwrócenia skutki to chociażby zwiększająca się populacja ludzi chorych przewlekle z powodu jakości pogarszającego się stale powietrza. Dopuszczając do realizacji przedsięwzięcia logistycznego o szerokim zasięgu (tory kolejowe z dodatkową infrastrukturą), które tak inwazyjnie oddziaływa na wiele komponentów (wodę, powietrze, ziemię, przyrodę) i powodować może efekt domina, może przyczyniać się do pogłębiania stanu środowiska, który jest przyczyną wielu chorób w dłuższym okresie czasu. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona skarżąca podniosła w szczególności, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do "trwałej zmiany sytuacji", przez "dużą ingerencję w substancję i komponenty środowiska" i ewentualnie "efektu domina i sytuacji niebezpiecznych środowiskowo mających cechy awarii". Doprowadzić ma do tego obecność "substancji niebezpiecznych w tysiącach środków transportu oraz zbiorników na gaz", "czasowo wysoka emisyjność hałasu", "zwiększenie zanieczyszczenia powietrza przez wzmożony ruch samochodów i większe zapylenie", co w konsekwencji, zdaniem skarżącej, może doprowadzić do rozwoju wielu chorób w dłuższym okresie czasu. Sąd stwierdził, że skarżąca przytoczyła na jego uzasadnienie wyłącznie sformułowania bardzo ogólnikowe i wysoce spekulatywne, nie osadzone należycie w realiach kontrolowanej sprawy ani nie nawiązujące w dostatecznym stopniu do charakterystyki tego konkretnego przedsięwzięcia, dla którego została wydana kontestowana decyzja. Zdaniem Sądu nie sposób takiej argumentacji uznać za wymagane w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. (w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.)) uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego sąd pierwszej instancji zauważył, że szereg ze wskazywanych przez skarżącą negatywnych "skutków" przedsięwzięcia, jak choćby "zwiększenie poziomu hałasu w okolicy", "zwiększenie zanieczyszczenia powietrza", czy "wzmożony ruch samochodów", sama skarżąca wiąże z etapem realizacji przedsięwzięcia (budowy torów), co jest ze swej istoty stanem przejściowym oraz odwracalnym. Sądu nie przekonały wywody skarżącej, w myśl których: "odwracalności skutków nie można utożsamiać z tym, że są one tylko czasowo i zwyczajowo mają miejsce. Powszechność ich występowania w procesie realizacji przedsięwzięcia nie musi oznaczać braku następstw w rozumieniu art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r." Poza tym, wbrew twierdzeniom wniosku, planowana budowa torów nie spowoduje "trwałej zmiany sytuacji" – jeśliby miała być ona rozumiana jako zmiana "trudna do odwrócenia" – wszak w takim przypadku możliwe jest jej "odwrócenie" w każdym czasie w drodze ewentualnej rozbiórki obiektu. W odniesieniu do pozostałych skutków wskazywanych przez skarżącą, jako niemożliwe bądź trudne do odwrócenia (tj. wymagające co najmniej długotrwałych i kosztownych nakładów dla przywrócenia status quo ante), sąd stwierdził, że spółka w wymagany sposób nie wykazała, ażeby realizacja planowanej inwestycji rzeczywiście mogła prowadzić do takich skutków, a w szczególności, aby miała skutkować rozwojem "wielu chorób w dłuższym okresie czasu". Twierdzenia te w świetle motywów wniosku pozostają całkowicie gołosłowne. W ocenie sądu pierwszej instancji rzeczywistego powodu wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem można upatrywać w tym fragmencie jego uzasadnienia, w którym wyrażona została obawa, że zrealizowanie zamierzonego przedsięwzięcia może skutkować "potencjalnym ograniczeniem możliwości dotąd dopuszczalnych zmian sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich". Jednakże ta okoliczność, już z uwagi na jej istotę (przedmiot) oraz wysoce ogólnikowe i hipotetyczne ujęcie, nie może, zdaniem tego sądu, stanowić dostatecznej podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Sąd miał również na uwadze to, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniem z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Poznaniu, którzy są organami wyspecjalizowanymi w zakresie swoich kompetencji (dotyczących najogólniej rzecz ujmując, odpowiednio: ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa sanitarnego). Na niniejszym etapie postępowania sądowego prawidłowość udzielonych przez te organy uzgodnień oraz opinii nie może być kwestionowana. Ostatecznie zauważyć należy i tę okoliczność, że ryzyko realizacji inwestycji na podstawie zaskarżonej decyzji ponosi zasadniczo inwestor, i to jego obciążać będzie ewentualny obowiązek (oraz koszt) rozbiórki inwestycji, w przypadku jej zrealizowania niezgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze, sąd pierwszej instancji nie znalazł dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia i na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 86f ustawy z 3 października 2008 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, podnosząc, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd pierwszej instancji nie mógł oczekiwać, że spółka wykaże w sposób wyczerpujący w jaki sposób przedsięwzięcie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko - w tym postępowaniu incydentalnym istotnym jest zbadanie czy realizacja przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, może rodzić trudne do odwrócenia skutki - a nie analiza tego czy takowe skutki już nastąpiły bądź, jeśli mają nastąpić zgodnie z obawami spółki w przyszłości, jakie będzie ich natężenie i precyzyjne konsekwencje. W odpowiedzi na zażalenie spółka C. wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody. W niniejszej sprawie skarżąca spółka złożyła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie torów bocznicowych 1001, 1002, 1003 oraz hali napraw i przeglądów lokomotyw i wagonów w J.. Wniosek ten został dość obszernie uzasadniony na ponad czterech stronach skargi. Niemniej spółka nie wskazała tak naprawdę na jakiekolwiek następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczności podane przez spółkę w istocie nie zostały powiązane z konkretnymi realiami niniejszej sprawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, który wskazał, że spółka przytoczyła w uzasadnieniu wniosku wyłącznie sformułowania bardzo ogólnikowe i wysoce spekulatywne, nieosadzone należycie w realiach kontrolowanej sprawy, ani nie nawiązujące w dostatecznym stopniu do charakterystyki tego konkretnego przedsięwzięcia. Zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Wbrew stanowisku spółki we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie trzeba udowadniać "precyzyjnie" natężenia i wszystkich negatywnych konsekwencji dla środowiska wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Wystarczające jest uprawdopodobnienie tych konsekwencji, jednakże należy je osadzić w realiach sprawy, odnieść zarzucane negatywne skutki do konkretnego stanu faktycznego sprawy, powiązać je z konkretnymi zapisami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem uzasadnienie przedmiotowego wniosku jest napisane na takim poziomie ogólności, że w zasadzie można by je odnieść do każdej tego typu decyzji, bez względu na okoliczności faktyczne i prawne jej wydania. Zwrócenie uwagi na "zwiększenie poziomu hałasu" czy "zwiększenie zanieczyszczenia powietrza" nie można uznać za wystraczające uzasadnienie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. sprowadza się m.in. do przedstawienia we wniosku na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka powinna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Na podmiocie wnioskującym spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem z wniosku skarżącej spółki nie można wywieść w jaki konkretnie sposób zaskarżona decyzja może oddziaływać na środowisko i w czym konkretnie upatruje ona niebezpieczeństw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. A jeżeli spółka podała konkretne negatywne skutki dla środowiska, to nie odniosła ich do realiów sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że spółka nie uprawdopodobniła więc przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że na sądzie pierwszej instancji nie spoczywał obowiązek wydania swoistego "orzeczenia wstępnego" i szukania argumentów i dowodów w aktach sprawy, a nawet w samej skardze, na poparcie wniosku złożonego przez stronę. Wniosek powinien być uzasadniony bezpośrednimi, konkretnymi odniesieniami do treści skargi, akt sprawy, treści decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy z 3 października 2008 r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.