III OZ 503/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 799/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SKO.464.2.2024 w sprawie ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SKO.464.2.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie usunięcia odpadów postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako: "Kolegium" "SKO w [...]", "organ"), po rozpoznaniu wniosku W. Z. (dalej także jako: "skarżący"), odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie usunięcia odpadów. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o wstrzymanie jego wykonania. Wniosku nie uzasadniono. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 799/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SKO.464.2.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie posiada cechy wykonalności. Jego istotą jest bowiem odmowa wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie nadaje się do wykonania zarówno w sposób dobrowolny, czy też w drodze egzekucji, stwierdza bowiem jedynie pewien stan faktyczny i prawny. Nie istnieje zatem jakikolwiek stan rzeczy, którego spowodowanie byłoby wymagane poprzez wykonanie tego postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Jest to wyłącznie akt administracyjny o charakterze proceduralnym, nie wprowadzający w sytuacji prawnej skarżącego zmian, których wystąpieniu można by się przeciwstawić poprzez wstrzymanie jego wykonania (zob. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GZ 100/19). Dalej, skarżący nie wykazał, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia mogłoby spowodować wskazane wyżej następstwa, albowiem wniosek o wstrzymanie jego wykonania nie został uzasadniony. Do wniosku nie załączono również dokumentów, które w sposób jednoznaczny i przekonywający wskazywałyby, że wykonanie aktu mogłoby się wiązać ze stratami dla skarżącego. Tymczasem do oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie aktualnymi i pełnymi danymi o sytuacji majątkowej strony, gdyż zweryfikowanie tego, czy wykonanie zaskarżonego aktu odbędzie się z uszczerbkiem dla jej majątku, prowadząc do powstania znacznej szkody bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej aktualnym stanie majątkowym, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych zasobach pieniężnych, obciążeniach, czy ponoszonych wydatkach. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiódł skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi w stosunku do skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku braku wstrzymania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 kwietnia 2024 r., poprzez które organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie usunięcia odpadów. Nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnika skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II SA/Gd 97/22 z dnia 10 października 2022 r. ustalającej, iż koszt usunięcia niniejszych odpadów to co najmniej 8 000 000 zł, na okoliczność: iż brak wstrzymania za zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia spowodowuje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki w postaci możliwej upadłości konsumenckiej skarżącego, albowiem koszty te wielokrotnie przewyższają realne możliwości skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, czyli takie które mogą spowodować doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy go wymaga. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiające wznowienie postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Zgodzić należy się z argumentacją podniesioną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że zaskarżone postanowienie nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), bowiem jest to wyłącznie akt administracyjny o charakterze proceduralnym, nie wprowadzający w sytuacji prawnej skarżącego zmian, których wystąpieniu można by się przeciwstawić poprzez wstrzymanie jego wykonania. Innymi słowy, nie wiąże się ono z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Nie wywołuje również żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jej treścią. Niezależnie od powyższego nadmienić należy, że Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj., gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać należy, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III FZ 234/24, Legalis). Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek przyznania ochrony tymczasowej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OZ 204/24, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 481/24, Legalis). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skarżącego zawarte w zażaleniu nie podważyły stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowo bowiem wskazano, że skarżący nie wykazał, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia mogłoby spowodować wskazane wyżej następstwa. Co więcej podniesienie argumentu, że usunięcie odpadów i poniesienie z tego tytułu przez skarżącego kosztów w kwocie co najmniej 8 000 000 zł uniemożliwi dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, jak i może doprowadzić do upadłości konsumenckiej jest bezpodstawne. Podkreślić należy, że ani do przedmiotowego wniosku przed Sądem pierwszej instancji ani w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego skarżący nie przedstawił aktualnych i pełnych danych o sytuacji majątkowej strony, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych zasobach pieniężnych, obciążeniach czy ponoszonych wydatkach. W aktach sprawy brak jest dokumentów uprawdopodobniających stanowisko skarżącego i obrazujących aktualną, i rzeczywistą kondycję finansową skarżącego, przez co nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dalej, przytoczone w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącego, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zupełnie nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy zawarty w zażaleniu wniosek dowodowy, albowiem przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.