I OZ 204/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. D. i K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1931/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z 7 lutego 2023 r. nr PS-IV.9423.1.14.2022 w sprawie ze skargi P. D. i K. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 5 lipca 2023 r. nr DPS-I.4132.1.2023.PM w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie placówki całodobowej opieki postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1931/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu wniosku P. D. i K. K. (dalej: Skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 7 lutego 2023 r. nr PS-IV.9423.1.14.2022 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie placówki całodobowej opieki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżący nie wykazali, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji, Skarżący ograniczyli się do ogólnikowych twierdzeń o wystąpieniu znacznej szkody lub powstaniu trudnych do odwrócenia skutków. Oceniając wniosek Skarżących w zakresie badania przesłanki dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody materialnej, zdaniem Sądu I instancji, zauważyć trzeba, że obawa tego rodzaju nie została uprawdopodobniona. W szczególności Skarżący nie poparli zawartych we wniosku twierdzeń jakimikolwiek konkretnymi dokumentami lub materiałami źródłowymi obrazującymi znaczne pogorszenie kondycji placówki, w tym jej sytuacji finansowej, co może doprowadzić nawet do zakończenia jej działalności. Zdaniem Sądu I instancji, wskazanie na takie dane źródłowe pozwoliłoby na obiektywną ocenę możliwości ziszczenia się wobec Skarżących którejkolwiek lub obu przesłanek, koniecznych do zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W tym celu Skarżący powinni jasno i przejrzyście zobrazować swoją sytuację finansową, a także poprzeć twierdzenia szczegółowymi i aktualnymi dokumentami. Wskazany, istotny brak uzasadnienia żądania strony, w ocenie Sądu I instancji, czyni niemożliwym dokonanie oceny wniosku Skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Końcowo Sąd I instancji podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji jest jedynie środkiem ochrony tymczasowej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i jej poprzedzającej, pomimo istnienia przesłanek wstrzymania ich wykonania, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Ich zdaniem wykazali oni, że wykonanie przedmiotowej decyzji wpływa na powstałe szkody, jak również powstanie trudnych do odwrócenia skutków, co wynika z niepełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i narusza zasadę doświadczenia życiowego. Ponadto Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj.: - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/OI 716/23 wraz z uzasadnieniem celem wykazania odpadnięcia przesłanki stanowiącej podstawę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, tj. decyzji PINB o zakazie użytkowania budynku; - dokumentów księgowych (bilansu, faktur oraz potwierdzeń przelewów) celem wykazania powstania szkody w związku z wydaną decyzją i dalszym poszerzaniem zakresu szkody wskutek nie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji; - protokołów z kontroli celem wykazania braku podstaw wydania decyzji zakazującej użytkowanie budynku, a w konsekwencji braku podstaw wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia całodobowej placówki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Analiza tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy za wykonalne należy uznać także decyzje zaskarżalne do sądu administracyjnego niezależnie od możliwości przypisania im waloru prawomocności. Jednocześnie w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek przyznania ochrony tymczasowej (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OZ 28/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący nie wykazali przed Sądem I instancji ani nie udokumentowali konkretnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedstawili bowiem Sądowi I instancji konkretnych dokumentów lub materiałów źródłowych obrazujących znaczne pogorszenie kondycji placówki, w tym jej sytuacji finansowej. Tym samym zasadnym jest uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie narusza prawa. Ponadto za zastosowaniem instytucji ochrony tymczasowej nie przemawiały również argumenty wskazane przez Skarżących we wniesionym zażalenia, a dotyczące sytuacji finansowej prowadzonej placówki. Zauważyć bowiem należy, że argumentacja wniesionego zażalenia dotyczy wadliwości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz jej niezgodności z prawem. Między innymi dlatego Skarżący przywołali nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/OI 716/23, który dotyczy zupełnie innego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej - Sąd jest związany granicami danej sprawy. Chodzi tutaj o sprawę w znaczeniu materialnym, a o "postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II GZ 703/17). Powyższe postępowanie z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Zauważyć w tym miejscu również należy, że od powyższego wyroku Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł skargę kasacyjną i została ona zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 738/24, a w związku z tym powyższy wyrok będzie dopiero przedmiotem oceny tutejszego Sądu w oddzielnym postępowaniu. Dodatkowo wskazać należy, co również podniósł Sąd I instancji, w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, sąd nie bada zaś prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, lecz - jak wskazano wyżej - dokonuje oceny argumentów strony przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu w kontekście przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., których Skarżący nie przedstawili. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ramach rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez Skarżących decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy ważyć dwa dobra. Pierwszym z nich jest zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej osób, w stosunku do których w trybie administracyjnym cofnięto zezwolenie na prowadzenie placówki całodobowej opieki. Drugim dobrem, które podlega ochronie jest - potencjalne - zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego (pensjonariuszy placówki). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zestawienie dwóch wspomnianych wartości prowadzi do wniosku, iż to wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji mogłoby nieść ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia lub wręcz nieodwracalnych skutków. Pozostałe argumenty Skarżących mają charakter stricte ekonomiczny. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że szkody o charakterze finansowym co do zasady mają charakter odwracalny i jako takie nie wyczerpują przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. są spełnione w sytuacji gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do zaprzestania działalności gospodarczej i w efekcie pozbawienia strony źródła utrzymania, powyższy pogląd należy jednak odnieść do realiów niniejszej sprawy, które nie są typowe. W niniejszej sprawie chodzi o konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pensjonariuszom placówki przed potencjalnym zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interes publiczny przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem ekonomicznym podmiotu, który został objęty zaskarżoną decyzją. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268), który miał zastosowanie w niniejszej sprawie w przypadku stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w domu pomocy społecznej lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, prowadzonej na podstawie zezwolenia, wojewoda może, cofając zezwolenie, wydać decyzję nakazującą wstrzymanie prowadzenia tej placówki lub domu pomocy społecznej, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której ewentualne koszty poniesione przez Skarżących są przeciwstawiane zagrożeniu życia i zdrowia ludzkiego. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać zarzuty zażalenia za nieusprawiedliwione. W oparciu o powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.