III RN 102/00

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimierza G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 20 lipca 1999 r. (...) przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 grudnia 1999 r. I SA 1441/99 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia 20 lipca 1999 r. stwierdziło, że odwołanie Kazimierza G. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie odmowy przyznania mu zasiłku okresowego wniesione zostało z uchybieniem terminu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 28 maja 1999 r., natomiast odwołanie od niej wniesione zostało przez Kazimierza G. bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 29 czerwca 1999 r., bez równoczesnego wniosku strony o przywrócenie terminu i bez wyjaśnienia przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kazimierz G. zarzucił natomiast, że podniesione w uzasadnieniu tej decyzji okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym w sprawie, bowiem złożył on pierwotnie odwołanie od decyzji za pośrednictwem organu pierwszej instancji, doręczając je urzędnikowi gminy. Jednakże ponieważ zostało ono tam zagubione, wniósł następnie odwołanie bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w W., rozpoznając powyższą skargę, wyrokiem z dnia 29 grudnia 1999 r. /I SA 1441/99/, wydanym na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 20 lipca 1999 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wywiódł, że "organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji kierowników gminnych ośrodków pomocy społecznej, działających z upoważnienia rad gmin, wydanych w przedmiocie zasiłku okresowego, które to zadania wykonują jako zlecone z administracji rządowej, są wojewodowie", a w tej sytuacji przedmiotowe odwołanie "Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było przekazać organowi właściwemu na mocy art. 65 par. 1 Kpa". Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 13 czerwca 2000 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r. /I SA 1441/99/, zarzucając rażące naruszenie: pierwsze - art. 17 pkt 1 Kpa - w brzmieniu ustalonym przez art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa/ w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o pomocy społecznej/, w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych/ - w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/ w kontekście art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268 powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy Kpa/ - ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. dotyczyła sprawy wszczętej przed organem pierwszej instancji po dniu 31 grudnia 1998 r.; po drugie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o samorządzie gminnym/ - w brzmieniu ustalonym w art. 10 pkt 9 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa w związku z art. 39 ust. 4 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; po trzecie - art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ oraz w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 51 ustawy o NSA - wobec braku podstaw do zastosowania tych przepisów dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji w rewizji nadzwyczajnej wniesiono na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w świetle powyższych przepisów prawnych, z dniem 1 stycznia 1999 r. obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych we wszelkich sprawach, w których jako organy pierwszej instancji orzekały organy jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli zostały one wszczęte po dniu 31 grudnia 1998 r., a właśnie taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest zasadna. Art. 17 pkt 1 Kpa, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa stanowi, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są "samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Równocześnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. w życie ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, na podstawie której samorządowe kolegia odwoławcze stały się "organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 zm.: Dz.U. 1997 nr 160 poz. 1083 oraz Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668/, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią, inaczej" /art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/. Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właściwości samorządowych kolegiach odwoławczych, rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedynie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zaliczone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego/, które zostały "wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy". Oznacza to /a contrario/, że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ustawodawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1999 r. i do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną - tylko w takim wypadku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo wojewoda. Przedstawiona interpretacja omawianych wyżej nowych regulacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., nie jest sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy administracji rządowej województwa, który stanowił, iż wojewoda jest "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym". Wprawdzie art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa został formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kpa i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15 kwietnia 2000 r. /art. 4 ustawy o zmianie Kpa/ art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa stanowi, że wojewoda jest "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią". Należy jednak zważyć, że: Po pierwsze - w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązującym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/ i stanowiący, że samorządowe kolegia odwoławcze "są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" oraz art. 17 pkt 1 Kpa /w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, stanowiący, że "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej", a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa, który wówczas nadal stanowił, że "wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" zgodnie z zasadą lex posterior generalis derogat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspozycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa, która zgodna była z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 Kpa, stanowiącą wówczas, że: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze", przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r. Stanowisko przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie /praesumptio iuris/ kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej /art. 17 pkt 4 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r./. Przepis art. 7 pkt 4 ustawy o adm. rząd. woj. /w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r./ nie mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przyczyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformułowany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawiązywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 Kpa obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. - "Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" - i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 Kpa, była z nią po prostu sprzeczna. Po drugie - przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego /w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych/, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej /art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 Kpa w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z reformą ustrojową państwa/ znajduje także potwierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiącego, że: "Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 1 stycznia 1999 r. - dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę". W przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego typu rodzaju normy intertemporalnej. Po trzecie - także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie Kpa i ustawy o administracji rządowej województwa przesądził wyraźnie o tym, że: "1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego. 2. Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999 r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. - dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne, ponieważ: po pierwsze - postępowanie w rozpoznawanych sprawach wszczęte zostało na podstawie wniosku strony z dnia 24 kwietnia 1999 r., a więc już po wejściu w życie omawianych zmian legislacyjnych; po drugie - przedmiotem tego postępowania były wnioski o przyznanie tzw. zasiłku okresowego, a następnie zasiłku stałego, czyli indywidualne sprawy z zakresu tzw. zadań zleconych gminie /art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej/; po trzecie - ustawa o pomocy społecznej, w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. /i nadal, aż do chwili obecnej/, nie zawierała przepisu, który stanowiłby o tym, że w sprawach tych organem wyższego stopnia jest wojewoda lub inny organ administracji publicznej; po czwarte - odwołanie strony od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 25 maja 1999 r., jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej do załatwiania tego rodzaju spraw /art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej/, zostało w dniu 20 lipca 1999 r. rozpatrzone przez właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., czyli zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 Kpa, w ich wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.