III SA 133/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Izby Gospodarczej Właścicieli Prywatnych Taksówek Osobowych na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi - oddala skargę. Pismem z dnia 5 lipca 2001 r. Izba Gospodarcza Właścicieli Prywatnych Taksówek Osobowych, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, wezwała Radę m.st. Warszawy w imieniu swojej organizacji i jej członków, których interesy reprezentuje, do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu uchwałą (...) Rady z dnia 25 czerwca 2001 r., zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi, stawek cen urzędowych nie odpowiadających wymogom art. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ a w szczególności ust. 1 tego przepisu. Powołała się przy tym na wykładnię tego przepisu zawartą w wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r. III SA 2490/00. Zarzuciła Radzie, że przyjmując stawkę w wysokości 3 zł za km zignorowała kwestię kosztów i pominęła wszystkie znane Izbie aktualne ekspertyzy, z których wynika, że koszty należy kalkulować znacznie powyżej tej kwoty, a dodatkowo należy także uwzględnić zysk. Podniosła też, że gdyby niemożliwe okazało się zgodne z ustawą o cenach określenie ceny urzędowej usługi taksówkowej, z uwagi na zróżnicowany tabor pojazdów świadczących takie usługi, wówczas należałoby zrezygnować z jej ustalania i uchylić uchwałę (...) Rady m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 1995 r., która ją wprowadziła. Ustosunkowując się do tego wezwania Rada m.st. Warszawy uchwałą (...) z dnia 27 sierpnia 2001 r. uznała je za niezasadne i odmówiła uchylenia swojej uchwały z dnia 25 czerwca 2001 r. (...). Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że podstawowe opłaty za korzystanie z taksówek osobowych w W., wprowadzone tą uchwałą w wys.: - 3 zł - za 1 km w taryfie 1, - 6 zł - opłata początkowa, - 40 zł - opłata za 1 godz. postoju we wszystkich taryfach zostały oparte na kalkulacjach kosztów pojazdów używanych jako taksówki osobowe, z uwzględnieniem zysku w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. Ponadto podała, że projekt uchwały został przedstawiony do zaopiniowania trzem działającym w W. w środowisku taksówkarzy związkom zawodowym, które w całości go zaakceptowały. W skardze do NSA z dnia 19 września 2001 r. na uchwałę (...) Rady m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. Izba Gospodarcza zarzuciła, że narusza ona jej interes prawny oraz interes prawny jej członków, którzy udzielili jej stosownych indywidualnych upoważnień do kwestionowania uchwały przed Sądem, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./, poprzez ustalenie cen urzędowych za korzystanie z taksówek osobowych w W. w sposób nieodpowiadający wymogom art. 4, w szczególności ust. 1, ustawy o cenach. W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Uzasadniając swoje stanowisko wywodziła, że po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem III SA 2490/00, nieważności uchwały (...), zawierającej zaniżone stawki cen urzędowych usług taksówkarskich Rada m.st. Warszawy wydała kolejną uchwałę, w której dokonała tylko częściowej podwyżki tychże cen, pomimo, że wszystkie znane, aktualne ekspertyzy wykazują znaczny wzrost uzasadnionych kosztów eksploatacji taksówek, do którego należy jeszcze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach doliczyć odpowiedni zysk. Ustalając nowe ceny Rada nadal stosowała w tym zakresie tryb konsultacji z niektórymi organizacjami środowiska, zamiast kierować się uzyskaniem rzetelnej wiedzy o kosztach. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie z powodu oczywistej bezzasadności. Podtrzymała stanowisko o wprowadzeniu nowych stawek cen urzędowych na podstawie prawidłowo zastosowanego art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. Polemizowała ze skarżącą, że konsultacjami objęte były tylko niektóre organizacje reprezentujące taksówkarzy. Podkreśliła, że zwróciła się do wszystkich 57 takich organizacji działających w W., w tym do skarżącej, o opracowanie kalkulacji kosztów eksploatacji pojazdu użytkowanego jako taksówka w przeliczeniu na 1 km przebiegu i 1 godz. postoju oraz podanie wielkości opłaty początkowej. Swoje kalkulacje przedstawiło jedynie 13 organizacji, wśród których skarżącej nie było. Podniosła, że 19 kwietnia 2001 r. odbyło się także w tej kwestii spotkanie radnych z przedstawicielami związków zawodowych działających w środowisku taksówkarzy. Ceny urzędowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały przyjęte na podstawie analizy kalkulacji kosztów nadesłanych przez organizacje, które odpowiedziały na ww. wystąpienie oraz aktualnej kalkulacji opracowanej przez Wydział Porządku Publicznego Biura Zarządu m.st. Warszawy i Zespół Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego Automobilklubu Polski - PZM, przy założeniu, że samochód marki Polonez oraz podobnej mu klasy pojazdy /Daewoo Lanos, Espero, Nubira, Kia, Skoda, Fiat itp./ są najczęściej używane do przewozu jako taksówki /ok. 60 procent stanu/. W dodatkowym piśmie procesowym, złożonym po wykonaniu wezwania Sądu o uzupełnienie akt sprawy, Rada m.st. Warszawy szczegółowo przedstawiła kalendarium prac nad zaskarżoną uchwałą, ilustrujące dochodzenie do przyjętych w niej stawek. Podkreśliła też brak zainteresowania przez skarżącą z możliwości konsultowania projektu. Zaznaczyła też, że skarżąca reprezentuje nikły procent środowiska taksówkarzy, którzy gremialnie w toku uzgodnień opowiedzieli się za stawką nowej ceny przejazdu taksówką za 1 km - 3 zł. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2002 r. pełnomocnik skarżącej wnioskował o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii technicznej rzeczoznawców "Stowarzyszenia - Rzeczoznawców samochodowych - Ekspertmot", sporządzonej w dniach 12-29 kwietnia 2002 r., w sprawie określenia kosztów eksploatacji 1 km przebiegu samochodów marki Mercedes - Benz i Daewoo - FSO Nubira, używanych jako taksówki osobowe w warunkach ruchu drogowego m.st. Warszawy według stanu na 25.04.2002 r. z przeliczeniem w oparciu o wskaźnik inflacji na dzień 1.06.2001 r. Pełnomocnik m.st. Warszawy wniósł o nieuwzględnienie tego wniosku. Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki, określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, które przemawiałyby za wyjątkowym rozszerzeniem materiału dowodowego o złożony przez skarżącą dokument prywatny. Zasadą, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, jest orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Zasada ta ma zastosowanie zarówno przy dokonywaniu sądowej kontroli aktów indywidualnych, jak i aktów o charakterze generalnym jak zaskarżona uchwała, zawierająca przepisy prawa miejscowego. Wynika ona z faktu, że Sąd kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z prawem, a nie merytorycznie załatwia sprawę z zakresu administracji publicznej. Stąd też stanowiąca odstępstwo od tej zasady możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu występuje tylko wówczas gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie złożony przez skarżącą dokument byłby kolejnym dowodem w sprawie kosztów eksploatacji dwóch marek samochodów, wykorzystywanych jako taksówki. Na dodatek został sporządzony dziesięć miesięcy po wydaniu zaskarżonej uchwały, czego nie zmienia fakt wstecznego weryfikowania podanych w nim danych o wskaźnik inflacji. Tego rodzaju dokument skarżąca mogła złożyć wcześniej, zanim została wydana zaskarżona uchwała. Mógłby być wówczas przedmiotem szczegółowej analizy na tle pozostałych dowodów, odnoszących się do podobnej materii. Nawet gdyby przyjąć, że pismo Wydziału Porządku Publicznego Biura Zarządu m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2001 r. skierowane do wszystkich organizacji taksówkowych w mieście z zaproszeniem do konsultacji do skarżącej nie dotarło /pismo zostało rozesłane zwykłą, a nie poleconą korespondencją/ to nic nie stało na przeszkodzie, żeby skarżąca włączyła się w tego rodzaju konsultacje z własnej inicjatywy. Trudno założyć, żeby podmiot, który wcześniej skutecznie uruchomił sądową kontrolę uchwały (...) Rady m.st. Warszawy, dotyczącej tej samej co obecnie zaskarżona uchwała materii, nie zdawał sobie sprawy ze skutków wyroku Sądu, stwierdzającego nieważność tamtego aktu i konieczności opracowania nowych przepisów w tym zakresie. Przechodząc zaś do kontroli zaskarżonej uchwały z prawem Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że akt ten narusza art. 4, w szczególności ust. 1, ww. ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach. Na wstępie należy odnotować, że w okresie pomiędzy wejściem w życie uchwały, a poddaniem jej sądowej kontroli uległ zmianie stan prawny w tej materii. Dnia 12 grudnia 2001 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach /Dz.U. nr 97 poz. 1050/, która w art. 19 uchyliła ww. ustawę z dnia 26 lutego 1982 r., zawierającą podstawę prawną do wydania uchwały. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę, zawierającą upoważnienie do wydania przepisów miejscowych, nie uniemożliwia jednak dokonania ich kontroli bowiem zostały one czasowo utrzymane w mocy. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. do czasu wydania przepisów wykonawczych określonych w niniejszej ustawie, nie dłużej jednak niż przez rok od dnia jej wejścia w życie, pozostają w mocy przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach. W art. 8 ust. 1 nowej ustawy powtórzono, z niewielkimi zmianami, upoważnienie dla organów niektórych jednostek samorządu terytorialnego, uprawniające je do ustalania cen urzędowych m.in. za przewozy taksówkami, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym było zawarte w art. 18 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. W ww. przepisie przejściowym nowej ustawy moc obowiązującą aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy starej przedłużono w sposób bezwarunkowy, nie wiążąc jej ze zgodnością tych aktów z rozwiązaniami zawartymi w nowej regulacji. Dlatego też punktem odniesienia dla sądowej kontroli uchwały były przepisy ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Na marginesie należy tylko zauważyć, że i tak pod koniec bieżącego roku Rada m.st. Warszawy będzie musiała, jeśli nadal uzna za stosowne utrzymywanie cen urzędowych za przewozy taksówkami na terenie miasta, wydać nowe przepisy w tym zakresie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 14 marca 2001 r. III SA 2490/00, co do tego, że Rada m.st. Warszawy przy ustalaniu cen urzędowych tego rodzaju usług miała obowiązek stosowania art. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. i uwzględniania w tych cenach zarówno uzasadnionych kosztów ponoszonych przy świadczeniu usług, jak i uwzględnienia zysku. Należy mieć jednak na względzie, że w przypadku usług świadczonych za pomocą różnych środków transportu, jak ma to miejsce przy świadczeniu usług przewozowych taksówkami, zarówno koszty jak i zysk muszą być uśrednione, przy uwzględnieniu takich elementów jak marki samochodów, używanych jako taksówki czy stosowany rodzaj paliwa. Punktem odniesienia przy ich ustalaniu nie musi być najdroższy w eksploatacji samochód. W tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi ustalającemu ceny urzędowe swobodę, wynikającą z faktu, iż w ust. 1 art. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. była mowa o "uzasadnionych kosztach" i zysku, bez bliższego precyzowania dochodzenia do ich wysokości. Ta swoboda w rozpatrywanej sprawie została, zdaniem składu orzekającego, właściwie wykorzystana, w przeciwieństwie do sytuacji, jaka wystąpiła przy wydawaniu uchwały (...), objętej ww. wyrokiem NSA. Przede wszystkim Rada m.st. Warszawy ustaliła ceny po zgromadzeniu bogatego materiału dowodowego, wśród którego obok aktualnych ekspertyz, wzięto pod uwagę także szczegółowo przeanalizowany stan faktyczny, istniejący na stołecznym rynku usług taksówkarskich. Ten stan faktyczny, odzwierciedlony w cenach usług, pobieranych przez większość taksówkarzy działających na rynku, także jest elementem, który dowodzi jakie mogą być uzasadnione koszty tego rodzaju usług wraz z uwzględnieniem zysku. W związku z tym Sąd nie podziela zawartego w skardze zarzutu, że Rada nadal stosowała w tym zakresie tryb konsultacji z niektórymi organizacjami środowiska, zamiast kierować się uzyskaniem rzetelnej wiedzy o kosztach. Również nie znajduje potwierdzenia ogólnikowy zarzut, że wszystkie znane i aktualne ekspertyzy wykazują znaczny wzrost uzasadnionych kosztów eksploatacji, do których należałoby jeszcze doliczyć odpowiedni zysk. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że przed podjęciem decyzji, co do wysokości cen urzędowych Rada dysponowała zarówno opinią z dnia 4 kwietnia 2001 r. Zespołu Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego Automobil Klub Polski Sp. z o.o., w której dla usług świadczonych ocenianymi markami samochodów przyjęto 10 procent zysk, jak i analizami kosztów sporządzonymi przez Wydział Porządku Publicznego Zarządu m.st. Warszawy w oparciu o rodzaj taboru samochodowego, świadczącego tego rodzaju usługi, jak również kalkulacjami kosztów przedstawionymi przez te organizacje taksówkarskie w mieście, które chciały przedstawić swoje stanowisko w sprawie ponoszonych kosztów, a także opinią związków zawodowych działających w tej grupie zawodowej. Dokonano też szczegółowej analizy faktycznych kosztów eksploatacji samochodów, którą odzwierciedlały ceny usług na stołecznym rynku. Dopiero na tej podstawie zostały wyprowadzone średnie ceny, które ujęto w zaskarżonej uchwale. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym akcie naruszenia przepisów, które dawałyby podstawę do stwierdzenia jego nieważności i w związku z tym skargę, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddalił.