IV SA 1377/91

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładów Koksowniczych "W." w W. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 lipca 1990 r. nr AZoa/087-E-23/2155/90 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń - 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2/ zasądził od Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz Zakładów Koksowniczych "W." w W. 20.000 /dwadzieścia tysięcy/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 25 kwietnia 1990 r. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w W. zmienił decyzją z dnia 24 stycznia 1990 r. w ten sposób, że: 1/ uchylił tę decyzję w części dot. Zakładu Koksowniczego "B." w W., w której to decyzji pozostawiono bez rozpatrzenia podanie Zakładów Koksowniczych "W." o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji i 2/ ustalił emisję dopuszczalną dla Zakładu Koksowniczego "B.", zlokalizowanego przy ul. B. w W., według określonych warunków. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Zakłady Koksownicze "W." stanowią najbardziej uciążliwe źródło emisji zanieczyszczeń atmosfery i są zlokalizowane w sposób powodujący zanieczyszczenie terenów miejskich o zwartej zabudowie mieszkalnej. Stwarzają również duże uciążliwości ze względu na wytwarzanie toksycznych odpadów płynnych gromadzonych w osadnikach ziemnych. Zakład "B." ma 3 stawy osadowe i jedno gruzowisko, na którym oprócz gruzu ceramicznego i budowlanego są składowane także toksyczne odpady smołowe. Osadniki i gruzowiska Zakładów Koksowniczych "W." nie zostały zalegalizowane. Nie badano również szczelności tych stawów osadowych. Główne zagrożenie pochodzi z gromadzonych przez dziesiątki lat wysoko toksycznych odpadów w osadnikach oraz braku odpowiedniego miejsca na zdeponowanie odpadów w razie oczyszczania osadnika. Oczyszczenie największego w Zakładzie "B." osadnika polegało na wybraniu i złożeniu odpadów w nie zabezpieczonym zagłębieniu terenu. W 1988 r. w Zakładzie "B." złożono do osadników 440 ton osadów smołowo-olejowych oraz smołowych, na gruzowisko - 425 ton gruzu ceramicznego i budowlanego oraz 130 ton odpadów smołowych. Dodatkową uciążliwością jest zanieczyszczenie "M. Potoku" oraz terenu wzdłuż koryt prowadzących ścieki koksownicze. W zakładach Koksowniczych krążenie ścieków następuje w obiegu zamkniętym z wykorzystaniem ścieków do gaszenia koksu. Stanowi to kolejne źródło zanieczyszczeń atmosfery. Przy tak dużej uciążliwości Zakładów Koksowniczych "W.", a szczególnie Zakładu "B.", zmieniono decyzję z dnia 24 stycznia 1990 r. w taki sposób, aby mógł mieć zastosowanie art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./. Ustalona więc została dopuszczalna emisja zanieczyszczeń do dnia 31 grudnia 1991 r. na podstawie dokumentacji i jednocześnie w okresie od dnia 1 stycznia 1992 r. na poziomie 0,0 kg/h dla wszystkich źródeł i emitowanych substancji. Postępowanie co do Koksowni "M": stało się bezprzedmiotowe ze względu na jej zatrzymanie dnia 4 kwietnia 1990 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 9 lipca 1990 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając zawarte w niej motywy rozstrzygnięcia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakłady Koksownicze "W." stwierdzają, że ustalenie wielkości emisji zanieczyszczeń na poziomie 0,0 kg/h dla wszystkich substancji emitowanych do powietrza przez Koksownię "B." jest niezgodne z rozporządzeniem z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/ i pozbawione sensu. Nie istnieje bowiem taki zakład koksowniczy, który nie emitowałby żadnych zanieczyszczeń. Poniesiono nakłady w wysokości 4 mld zł na wymianę osprzętu i uzbrojenia bocznego baterii koksowniczej nr 1. W harmonogramie ujęto również prace mające na celu utylizację odpadów i eliminację infiltrowanych ścieków do "M. Potoku". Powołane rozporządzenie nie daje podstaw do ustalenia emisji zanieczyszczeń na poziomie zero. W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z powołaniem się na treść wyroku NSA z dnia 7 lutego 1991 r. w sprawie IV SA 1348/90. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 154 Kpa, ale nie wskazano przesłanek uzasadniających zastosowanie takiego trybu. Nie jest to jednak najważniejsze. Decyzją z dnia 24 stycznia 1990 r. /zmienioną decyzją organu pierwszej instancji w trybie art. 154 Kpa/ na podstawie art. 64 par. 2 Kpa pozostawiono bez rozpatrzenia podanie Zakładów Koksowniczych W. w W. w sprawie zaopiniowania dokumentacji pt. "Analiza uciążliwości dla powietrza atmosferycznego Z.K. W." do chwili "uzupełnienia w.w. dokumentacji o materiały." Nie ma zbieżności poglądów co do tego, w jakiej formie powinno być wydane rozstrzygnięcie na podstawie art. 64 par. 2 Kpa. Wyrażono między innymi zapatrywanie /por. Komentarz do Kpa Warszawa. 1985, str. 148/, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji. Przyjmując ten pogląd, trzeba stwierdzić, że jednak nie jest to decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie /co do istoty - art. 104 par. 2 Kpa/, bo właśnie tego rodzaju żądanie rozstrzygnięcia pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli więc usunięto braki podania, to można sprawę rozpoznać merytorycznie mimo uprzedniego pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Na przeszkodzie do wydania w takim przypadku decyzji merytorycznej nie stoi regulacja zawarta w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, skoro przepis ten zawiera zakaz wydawania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, a przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 64 par. 2 Kpa takiego rozstrzygnięcia nie było. Jeżeli zaś jest taka sytuacja, to przy wydawaniu decyzji merytorycznej poprzedzonej rozstrzygnięciem z art. 64 par. 2 Kpa nie ma potrzeby uruchamiania trybu z art. 154 tego kodeksu. Tryb z art. 154 Kpa kwalifikuje się do szczególnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Z tego względu jego zastosowanie obejmuje sytuacje, gdy sprawy nie można rozstrzygnąć w normalnym trybie wydawania decyzji. Należy przy tym podkreślić, że dla zastosowania omawianego trybu muszą istnieć jeszcze dodatkowe przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest znana konkurencyjność trybów postępowania i pozostawienie w tym zakresie stronom możliwości wyboru. Wszystko to sprawia, że nie ma podstaw do wydania w trybie art. 154 Kpa decyzji uchylającej lub zmieniającej rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 64 par. 2 tego kodeksu. Utrzymana więc przez organ odwoławczy decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu. Zawarte w skardze twierdzenia sprowadzają się do kwestionowania rozstrzygnięcia ustalającego od 1 stycznia 1992 r. dla Zakładu "B." dopuszczalne emisje ze wszystkich źródeł emitowanych substancji na poziomie zero. Ustosunkowując się do tego rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że nie są słuszne twierdzenia skargi o jego niedopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów. W razie bowiem szczególnie niekorzystnych warunków atmosferycznych lub z innych przyczyn mogących spowodować przekroczenie dopuszczalnego zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego na danym terenie w stopniu stanowiącym bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi właściwy organ jest zobowiązany na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska do zarządzenia na czas oznaczony ograniczenia lub zakazu wprowadzania określonych zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył okoliczności wskazujące na istnienie takiego zagrożenia. Stanowisko w tym zakresie nie zostało wprawdzie udokumentowane, ale są to fakty znane notoryjnie. Określony też został termin, jak tego wymaga art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, w ciągu którego Zakład "B." nie może emitować żadnych zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Termin ten ustalono od dnia 1 stycznia 1992 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Z obrazą jednak art. 77 par. 1 Kpa nie dokonano żadnych ustaleń uzasadniających wyznaczenie właśnie takiego terminu. Dotyczy to zarówno początku wspomnianego terminu, jak i jego długości. Nie trzeba zaś bliżej uzasadniać twierdzenia, że są to kwestie mające podstawowe znaczenie dla funkcjonowania Zakładu, a w konsekwencji mające również istotne znaczenie gospodarcze i społeczne w szerszych rozmiarach. Z przytoczonych względów, wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylić decyzje organów obydwu instancji w celu dokonania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dodatkowych ustaleń i zastosowania właściwego trybu wydania decyzji.