IV SA 546/01

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalił wniosek Elektrowni "Ł." w B. w przedmiocie rozpatrzenia sporu kompetencyjnego pomiędzy wojewodą a marszałkiem województwa. Elektrownia "Ł." SA w B. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą (...) a Marszałkiem Województwa (...), ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się właściwym rzeczowo do wydania decyzji w sprawie wypłacenia odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego. W uzasadnieniu wniosku podano, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa stwierdził nieważność decyzji wydanych przez Wojewodę (...), wymierzających Elektrowni "Ł." SA w B. opłatę za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w 1991 r. w części dotyczącej ustalenia stuprocentowej zwyżki. Wydanie powyższej decyzji nastąpiło z tego powodu, że orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. został uchylony par. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245 ze zm./ jako niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda (...) decyzją z dnia 31 marca 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Elektrowni "Ł." SA w przedmiocie wypłacenia oprocentowania nadpłat za okres od dnia ich wpłacenia do dnia rozliczenia w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nieważności decyzji Wojewody (...) w części dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza ze stuprocentową zwyżką w wyniku powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i przekazał sprawę do rozpoznania Zarządowi Województwa (...) według właściwości. Pismem z dnia 16 stycznia 2001 r. Marszałek Województwa zwrócił Elektrowni "Ł." SA skierowany do niego przez Wojewodę (...) wniosek o zwrot oprocentowania wskazanych wyżej opłat, stwierdzając, że nie jest właściwym organem w tej sprawie. Marszałek Województwa (...) w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie zwrotu oprocentowania opłat za korzystanie ze środowiska jest Wojewoda. Uzasadniając swoje stanowisko, Marszałek Województwa stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 87b ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i art. 79 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ od dnia 1 stycznia 1999 r. zarząd województwa prowadzi jedynie wyodrębnione rachunki bankowe w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów z tytułu opłat i kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy i odrębnych przepisów, a więc jego funkcja ma charakter wyłącznie dystrybucyjny. Wojewoda (...) w odpowiedzi na wniosek wniósł o ustalenie, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wypłacenia odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska jest Zarząd Województwa. Jego zdaniem, (...) zgodnie z przepisem art. 87b ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ w brzmieniu ustalonym w art. 36 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./ organem właściwym w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska jest Zarząd Województwa. Ponadto na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację państwową /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ samorząd województwa przejął z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa i obowiązki wynikające ze zobowiązań i należności, o których mowa w art. 79 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., to jest z tytułu opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota i rodzaje właściwości organów oraz uprawnienia organów do rozstrzygania sporów o właściwość /w układzie podmiotowym/ należą do prawnych instytucji postępowania administracyjnego i są unormowane w art. 19-23 Kpa. Do sporu o właściwość dochodzi wówczas, gdy jednocześnie co najmniej dwa organy przyjmują lub wyłączają własne kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jest to więc procesowa przeszkoda, uniemożliwiająca zajęcie się sprawą indywidualną na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie zwyczajnym lub szczególnym bądź w postępowaniu odwoławczym. Będące przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego roszczenie wnioskodawcy dotyczy wypłaty odsetek z tytułu powstałej nadpłaty opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza. Rozpatrując wniosek Elektrowni "Ł." SA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przede wszystkim należy zdecydować, czy roszczenie o zapłatę odsetek od nadpłaconych opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego jest sprawą administracyjną, czy też cywilną, a w tym drugim wypadku - czy nie została przekazana do rozstrzygnięcia organowi administracji publicznej w rozumieniu art. 2 par. 3 Kpc (...). Stosownie do znowelizowanego przepisu art. 86b ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ od dnia 1 stycznia 1999 r. opłaty za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza jednostki organizacyjne wnoszą na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce korzystania ze środowiska. Zgodnie z art. 86b ust. 5 tej ustawy marszałkowi województwa jest przedstawiana informacja zawierająca wykaz i dane dotyczące zanieczyszczeń objętych opłatami, a ust. 7 stanowi, iż w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia marszałek województwa, na podstawie własnych ustaleń, wydaje decyzję. Na tej podstawie, a w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ stwierdzić należy, iż organem właściwym w sprawach opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza jest marszałek województwa /por. wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r. II SAB/Ka 13/99 - OSP 2000 z. 7-9 poz. 110/. Wydanie jednak decyzji ustalającej wysokość opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza jest zagadnieniem wyjaśniającym jedynie kwestię, kto odpowiada za ustalenie podstawowego świadczenia pieniężnego, a nie należności ubocznych, jakimi są odsetki. Kwestie należności ubocznych, a więc odsetek, reguluje przepis art. 86g ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stanowiąc, że w razie nieterminowego uiszczenia opłaty pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości jak za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych. Kolejny przepis dotyczący odsetek to ust. 3 w art. 86g, wskazujący, że opłaty nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże zarówno art. 86g ust. 2, jak i ust. 3 cytowanej ustawy, odnoszą się do sytuacji, gdy odsetki od opłat należne są od jednostki organizacyjnej. Natomiast sytuacji, gdy określone kwoty są należne jednostce organizacyjnej, dotyczy przepis art. 86g ust. 4 tej ustawy. Stanowi on, że kwoty nadpłacone w wyniku nienależnie uiszczonych opłat /nadpłaty/ podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet bieżących i zaległych opłat, a w razie braku takich obowiązków - zaliczeniu na poczet przyszłych opłat, chyba że jednostka organizacyjna zgłosi wniosek o ich zwrot. Przepisy art. 86g ustawy zatem rozróżniają wyraźnie dwie sytuacje: gdy mamy do czynienia ze świadczeniami pieniężnymi należnymi od jednostki organizacyjnej i gdy świadczenia pieniężne są należne jednostce organizacyjnej. Pierwsza sytuacja została szczegółowo uregulowana w ust. 2 i 3, natomiast w odniesieniu do nadpłat (...) ustawodawca ograniczył się do uregulowania w ust. 4 kwestii zwrotu należności głównej, bez odniesienia się do należności ubocznych. Taki brak szczegółowej regulacji w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi o tym, że kwestie odnoszące się do należności ubocznych, jakimi są roszczenia jednostek organizacyjnych o wypłatę odsetek od nadpłat, mają charakter cywilnoprawny. Nie można bowiem interpretować rozszerzająco dyspozycji zawartej w art. 86g ust. 4 omawianej ustawy. Roszczenie o odsetki od sumy pieniężnej należą do kategorii spraw cywilnych uregulowanych między innymi w przepisach art. 359 i art. 481 Kc. Stosownie do art. 2 par. 3 Kpc nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeśli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takimi przepisami szczególnymi są niewątpliwie postanowienia zawarte w art. 86g ust. 2 i 3 omawianej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wyraźnie określające w jakiej sytuacji jakie przepisy mają zastosowanie. Natomiast przepis art. 86g ust. 4 ustawy, odnosząc się do kwestii nadpłat dokonanych przez jednostki organizacyjne, nie zawiera postanowień, w których regulowałby sprawę odsetek i odsyłałby w tym zakresie do stosowania innych przepisów z zakresu prawa administracyjnego. Treść wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że dla dochodzenia roszczeń z tytułu odsetek należnych od nadpłat opłat dokonanych przez jednostki organizacyjne droga administracyjna nie byłaby wystarczająca (...). Dlatego w zakresie, w jakim zachodzi potrzeba dochodzenia przez jednostki organizacyjne odsetek od nadpłaconych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, ochronę sądową może stanowić postępowanie przed sądem powszechnym. W świetle wywodów wyżej przedstawionych należy przyjąć, że nie jest dopuszczalna droga postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia przez jednostki organizacyjne odsetek od nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Sprawy takie podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny /art. 2 par. 1 Kpc/. W związku z tym, że spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej /art. 22 par. 2 Kpa/ mogą dotyczyć tylko spraw indywidualnych należących do właściwości tych organów i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie występuje spór o właściwość, sprawa ta bowiem nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.