OPS 14/96

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Prokuratury Krajowej, w sprawie II SA/Łd 814/96 z wniosku Franciszka P. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi na decyzję Wojewody (...) z dnia 24 kwietnia 1996 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 16 października 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy adwokat będący pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie, w której obowiązuje wpis stały, jest zobowiązany do uiszczenia tego wpisu bez wezwania przez przewodniczącego wydziału? podjął następującą uchwałę: Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów istotnej wątpliwości prawnej przedstawionej w postanowieniu z dnia 16 października 1996 r. w sprawie ze skargi Franciszka P. na decyzję Wojewody (...) z dnia 24 kwietnia 1996 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (...). Wątpliwość prawna wystąpiła w związku z rozpoznawaniem wniosku Franciszka P. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi po jej odrzuceniu postanowieniem z dnia 21 czerwca 1996 r. na tej podstawie, że adwokat wnoszący skargę nie uiścił wpisu od skargi w wysokości stałej. Zdaniem składu orzekającego, wątpliwości prawne dotyczą wykładni art. 36 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zakresu odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed tym Sądem przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Istota wątpliwości prawnej polega na tym, że w art. 36 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostało zamieszczone upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia wysokości oraz zasad pobierania wpisu, natomiast art. 36 ust. 3 tej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania w sprawach skarg przepisów o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Można więc - zdaniem składu orzekającego - dojść przy wykładni tych przepisów do różnych wniosków. Po pierwsze, można wyrazić pogląd, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /Dz.U. nr 24 poz. 110 ze zm./ stosuje się odpowiednio w sprawach skarg, ale tylko w takim zakresie, w jakim problematyka ta nie została odmiennie uregulowana w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz w wydanym na podstawie art. 36 ust. 2 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej /Dz.U. nr 117 poz. 563/. Z treści par. 7 tego rozporządzenia, który stanowi, że przewodniczący wydziału /prezes ośrodka zamiejscowego/ wzywa do uiszczenia wpisu po wniesieniu skargi, można wnioskować, iż zasadą w tych sprawach jest to, że w każdej sprawie przewodniczący wydziału /prezes ośrodka zamiejscowego/ ma obowiązek wezwać do uiszczenia wpisu, określając jego wysokość, i to bez względu na to, czy od skargi pobiera się wpis stosunkowy, czy wpis stały, oraz bez względu na to, czy skargę wnosi sam skarżący, czy też adwokat lub radca prawny w jego imieniu. Oznacza to, że w razie skargi wnoszonej przez adwokata lub radcę prawnego nie ma zastosowania przepis art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Przepis ten stanowi, że pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, zwraca się bez wezwania do uiszczenia opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie w wysokości stałej; również bez wezwania do uiszczenia opłaty należy odrzucić wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego środki zaskarżenia podlegające opłacie w wysokości stałej. Uprawniony jednak jest także pogląd odmienny. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów nie reguluje zasad - na co wskazuje już sam tytułu rozporządzenia - które w sprawach skarg wyłączałyby stosowanie zasady uiszczania opłat określonej w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Oznacza to, że w razie skargi wnoszonej przez adwokata, od której pobiera się wpis w wysokości stałej, ma zastosowanie cytowany przepis art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Natomiast przepis par. 7 powołanego rozporządzenia może być rozumiany w ten sposób, że przewiduje on obowiązek wezwania do uiszczenia opłaty, ale tylko w tych wypadkach, gdy nie występuje ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Skład orzekający zwrócił również uwagę na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1986 r. III ARN 22/86 /OSNCP 1987, nr 12 poz. 201/ dotyczące wykładni poprzednio obowiązującego przepisu art. 212 Kpa /przepis ten oraz pozostałe przepisy działu VI Kpa zostały uchylone przez art. 61 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale mają zastosowanie do rozpoznawania skarg wniesionych do Sądu przed dniem 1 października 1995 r./. W postanowieniu tym przyjęto, że art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych nie ma zastosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednym z argumentów przemawiających za przyjęciem tego poglądu były wnioski wynikające z obowiązujących wówczas przepisów regulujących tryb wnoszenia skargi. Stosownie do art. 200 par. 1 Kpa skarga była wnoszona za pośrednictwem organu, który mógł uznać skargę za słuszną, zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję i nie przekazywać skargi do NSA. Z tego już tylko względu nie mogły mieć zastosowania w chwili wnoszenia skargi przepisy dotyczące pobierania wpisu. Dopiero po przekazaniu skargi Sądowi powstawał obowiązek uiszczenia wpisu od skargi, mimo że skarga została wniesiona z chwilą jej wniesienia do organu. Ponadto skład orzekający podał, iż praktyka sądowa jest rozbieżna co do stosowania przepisów określających pobieranie wpisu od skarg wnoszonych przez adwokata /radcę prawnego/, podlegających opłacie stałej. Poza przypadkami odrzucenia skargi, która nie została opłacona, adwokat /radca prawny/ jest wzywany do uiszczenia wpisu w wysokości stałej. Wyjaśniając przedstawione wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Przedstawione do wyjaśnienia wątpliwości prawne mają źródło w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej /Dz.U. nr 117 poz. 563 - zwanego dalej rozporządzeniem/, a w szczególności w par. 7 tego rozporządzenia. Nie ulega bowiem kwestii, że przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - poza zasadą, iż od skargi pobiera się wpis /art. 36 ust. 1/ - nie regulują zasad i trybu pobierania wpisu. Ustawa zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i zasad pobierania wpisu /art. 36 ust. 2/ oraz nakazuje w sprawach skarg stosować odpowiednio przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /art. 36 ust. 3/, którymi są przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /Dz.U. nr 24 poz. 110 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kosztach. W tym stanie rzeczy powstaje zagadnienie relacji pomiędzy przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym a przepisami ustawy o kosztach. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga rozważenia treści zawartego w art. 36 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia zasad pobierania wpisu. Problem konstytucyjnych warunków określających granice wydawania rozporządzeń przez naczelne organy administracji państwowej na podstawie upoważnień ustawowych podejmował Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach /z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1; z dnia 22 kwietnia 1987 r. K 1/87 - OTK 1987 poz. 3/. Ze względu na przedmiot sprawy istotne znaczenie mają warunki, które odnoszą się do tego, jak należy rozumieć upoważnienie do określenia w akcie wykonawczym "zasad" co do wskazanej materii, bez bliższego sprecyzowania znaczenia owych "zasad". Trybunał Konstytucyjny trafnie wyjaśnił, iż upoważnienie w ustawie do określenia zasad w akcie wykonawczym nie może być rozumiane dowolnie. Regulowanie zasad, ze względu na wykonawczy charakter rozporządzenia, nie może naruszać norm ustawowych, które dotyczą przedmiotowo tych samych materii co owe "zasady", przy czym zakaz ten odnosi się zarówno do norm ustawy upoważniającej, jak i wszystkich aktów ustawodawczych. W powołanym już orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. Trybunał stwierdził, że konstytucyjny warunek wydawania rozporządzeń "w celu wykonania ustawy" nie zezwala na upoważnienie Rady Ministrów do zmiany w drodze rozporządzenia ustawy upoważniającej, a tym bardziej innych ustaw obowiązujących. Ustawa może tylko wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych przepisów ustawowych, pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany, według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej. Upoważnienie nie może mieć charakteru ogólnego (...). Stanowisko to jest akceptowane w doktrynie /K. Działocha: Ustawa a inne akty normatywne /w:/ Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, red. J. Trzciński, Warszawa 1994, str. 68 i n./. Przytoczone warunki konstytucyjne nie tylko odnoszą się do formułowania upoważnień ustawowych, ale mają istotne znaczenie także w toku wykładni przepisów zawierających upoważnienie oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Kierując się tymi względami, należy stwierdzić, że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przyjął, iż w sprawach skarg stosuje się odpowiednio przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, to ogólne upoważnienie do określenia zasad pobierania wpisu, zawarte w art. 36 ust. 2 tej ustawy, nie może być rozumiane jako upoważnienie do zmiany unormowań wynikających z ustawy o kosztach. Przepisy tej ustawy zatem mają zastosowanie w sprawach skarg z uwzględnieniem jedynie reguł określających odpowiednie stosowanie przepisów. Z tych powodów przepis par. 7 rozporządzenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż zmienia unormowania ustawy o kosztach. Z przepisów ustawy o kosztach wynika przede wszystkim zasada, że opłatę sądową /wpis/ należy uiścić przy wnoszeniu do sądu pisma podlegającego opłacie /art. 15/, przy czym obowiązek uiszczenia opłaty obciąża stronę, która wnosi do sądu pismo podlegające opłacie /art. 5 ust. 1/. Już z tej zasady wynika jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia należnej opłaty od pisma podlegającego opłacie powstaje z chwilą wnoszenia pisma do sądu i obciąża osobę wnoszącą do sądu pismo podlegające opłacie. Przepisy art. 16 i 17 ustawy o kosztach określają jedynie skutki niedopełnienia tego obowiązku. W razie wniesienia pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby uiścił opłatę /art. 16/, z wyłączeniem jednak przypadku, gdy pismo podlegające opłacie w wysokości stałej wnosi adwokat lub radca prawny /art. 17/. W razie pisma podlegającego opłacie w wysokości stałej, wnoszonego przez adwokata lub radcę prawnego, skutki uchybienia obowiązkowi uiszczenia takiej opłaty przy wnoszeniu pisma powstają z chwilą wniesienia pisma i uchybienie temu obowiązkowi nie może być konwalidowane przez wezwanie do uiszczenia należnej opłaty. Wykładnia przepisu par. 7 rozporządzenia, zgodna z konstytucyjnymi warunkami stanowienia i stosowania przepisów w aktach wykonawczych, prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie zmienia unormowań wynikających z art. 15-17 ustawy o kosztach. Unormowanie, wedle którego przewodniczący wydziału /prezes ośrodka zamiejscowego/ wzywa do uiszczenia wpisu po wniesieniu skargi, nie oznacza, że przepis ten zmienia reguły uiszczania wpisu określone we wskazanych wyżej przepisach ustawy o kosztach i wbrew tym regułom statuuje obowiązek wzywania do uiszczenia wpisu w każdym wypadku. Obowiązek taki nadal jest, z wyjątkiem wszakże sytuacji, gdy z mocy wyraźnego przepisu ustawy o kosztach wzywanie do uiszczenia wpisu zostało wyłączone. Tak jest wówczas, gdy skargę wnosi adwokat lub radca prawny. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach skarg oznacza, że skargę wnoszoną przez adwokata lub radcę prawnego, od której pobiera się wpis stały, jeżeli nie została należycie opłacona, należy odrzucić bez wezwania do uiszczenia wpisu. Nie ulega zaś kwestii, że wpis stały, określony w rozporządzeniu, jest opłatą w wysokości stałej w rozumieniu art. 17 ustawy o kosztach. W istocie rzeczy więc par. 7 rozporządzenia nie reguluje materii, której dotyczy art. 17 ustawy o kosztach. O ile bowiem art. 17 ustawy o kosztach odnosi się do szczególnej sytuacji, gdy skargę /pismo/ podlegającą opłacie stałej wnosi adwokat /radca prawny/, oraz określa skutki niedopełnienia obowiązku uiszczenia wpisu, o tyle par. 7 rozporządzenia dotyczy sytuacji, gdy niedopełnienie obowiązku uiszczenia wpisu nie pociąga za sobą samo przez się skutku w postaci odrzucenia skargi i konieczne jest dodatkowe wezwanie do uiszczenia wpisu. (...) Interpretacja par. 7 rozporządzenia, uwzględniająca przepisy normujące zasady ponoszenia opłat sądowych, które mają odpowiednie zastosowanie z mocy art. 36 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach skarg, oznacza, że przepisowi temu nie można nadawać treści niezależnej od innych unormowań dotyczących kosztów sądowych, a mianowicie iż na podstawie tego przepisu został zniesiony obowiązek ustawowy, określony w art. 17 ustawy o kosztach; takie rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że unormowanie zawarte w par. 7 rozporządzenia wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Za takim rozumieniem wyjaśnianych przepisów przemawia również to, że trudno doszukać się argumentów, które przemawiałyby za zamiarem ustawodawcy uregulowania zasad uiszczania opłat od skargi wnoszonej przez adwokata /radcę prawnego/ w sprawach administracyjnych w inny sposób, niż uregulowane zostały zasady uiszczania opłat od pisma wnoszonego przez adwokata /radcę prawnego/ w sprawach cywilnych. W szczególności cele, którym w sprawach cywilnych służy przepis art. 17 ustawy o kosztach, odnoszą się w równym stopniu do spraw rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeciwko przedstawionej wyżej wykładni nie może przemawiać to, że przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, na podstawie poprzednio obowiązującego art. 212 Kpa, przyjmowany był pogląd, iż art. 17 ustawy o kosztach nie ma zastosowania w sprawach skarg wnoszonych do sądu administracyjnego. Podstawą tego poglądu bowiem było to, że ten przepis nie mógł być odpowiednio stosowany w sprawach skarg, ponieważ skarga - według wówczas obowiązujących przepisów - była wnoszona za pośrednictwem organu i mogła być uwzględniona przez organ; a w takim wypadku organ nie przekazywał skargi Sądowi i nie dochodziło do wszczęcia postępowania sądowego. Takimi motywami kierował się przede wszystkim Sąd Najwyższy w powołanym postanowieniu z dnia 9 września 1986 r. III ARN 22/86 (...). Przyjęcie, że w takiej sytuacji może mieć zastosowanie art. 17 ustawy o kosztach, prowadziłoby - zdaniem Sądu Najwyższego - do niczym nie uzasadnionych konsekwencji, polegających na tym, że skarga wniesiona przez adwokata, podlegająca wpisowi stałemu, mogłaby być uwzględniona przez organ, jeżeli została należycie opłacona, natomiast skarga podlegająca wpisowi stosunkowemu mogłaby być uwzględniona bez uiszczenia należnego wpisu. Argument ten stał się bezprzedmiotowy ze względu na inny tryb wnoszenia skarg, przyjęty w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu. Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, iż na podstawie art. 17 ustawy o kosztach w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wpis stały od skargi wnoszonej przez adwokata należy uiścić bez wezwania przez przewodniczącego wydziału /prezesa ośrodka zamiejscowego/, o którym mowa w par. 7 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.