OPS 15/00

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Rafała P. na decyzję rektora Wyższej Szkoły Biznesu - National Louis University w N.-S. z dnia 7 stycznia 2000 r. o nałożeniu na niego, jako studenta tej uczelni, kary dyscyplinarnej - pisemnej nagany z ostrzeżeniem, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2001 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 23 października 2000 r. w sprawie II SA/Kr 601/00, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję rektora niepublicznej szkoły wyższej o wymierzeniu studentowi tej szkoły kary dyscyplinarnej pisemnej nagany z ostrzeżeniem? podjął następującą uchwałę: Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, rozpoznając skargę Rafała P. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły Biznesu - National Louis University w N.-S. z dnia 7 stycznia 2000 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu, jako studentowi tej Szkoły, kary dyscyplinarnej pisemnej nagany z ostrzeżeniem, postanowieniem z dnia 23 października 2000 r., II SA/Kr 601/00, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnej sformułowanej w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały. Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu sprawy: W dniu 7 stycznia 2000 r. Rektor Wyższej Szkoły Biznesu - National Louis University w N.-S.ymierzył Rafałowi P. wówczas studentowi III roku studiów licencjackich, karę pisemnej nagany z ostrzeżeniem, za czyn stanowiący naruszenie regulaminu studiów obowiązującego w tej Szkole. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano par. 29 pkt 4 ust. 3 regulaminu. Wskazano również, że kara dyscyplinarna udzielona została na wniosek Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rafał P.zaskarżył łącznie wymienioną wyżej decyzję Rektora z dnia 7 stycznia 2000 r. oraz kolejną decyzję tego organu z dnia 11 lutego 2000 r. o wymierzeniu skarżącemu kary wydalenia ze Szkoły. W części dotyczącej skargi na tą drugą decyzję sprawa jest odrębnie rozpoznawana pod sygnaturą akt II SA/Kr 602/00. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 par. 1 i art. 109 par. 1 Kpa oraz par. 29 regulaminu studiów WSB NLU w N.-S. Wskazał m.in., że w związku z incydentem z dnia 14 października 1999 r. Komisja Dyscyplinarna w dniu 23 listopada 1999 r. nałożyła na niego karę zawieszenia prawa do studiowania na okres do 30 września 2000 r. Na skutek jego odwołania Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna w dniu 16 grudnia 1999 r. postanowiła o zmianie kary dyscyplinarnej na karę pisemnej nagany z ostrzeżeniem. Tymczasem w dniu 21 lutego 2000 r. skarżącemu doręczono dwa pisma podpisane przez Rektora. Pierwsze pismo z dnia 7 stycznia 2000 r. zawierało decyzję o nałożeniu kary pisemnej nagany z ostrzeżeniem, a drugie zawierało decyzję Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej, na mocy której nałożono na niego karę wydalenia ze Szkoły. Skarżący zarzucił, że treść doręczonych mu w tej samej dacie decyzji jest ze sobą sprzeczna, bowiem za to samo przewinienie nie mogą być nakładane dwie różne kary. Ponadto pismo z dnia 7 stycznia 2000 r. nie zawierało żadnych informacji lub obowiązków, do których musiałby się zastosować. Zresztą według art. 109 par. 1 Kpa decyzję doręcza się stronie na piśmie, a zatem zastosowania się przez skarżącego do jej treści można by oczekiwać dopiero po jej doręczeniu, tj. po dniu 21 lutego 2000 r. Skoro jednak równocześnie z tą decyzją doręczono mu decyzję o wydaleniu z uczelni, to decyzje Szkoły uznaje za błędne i wzajemnie sprzeczne. Odpowiadając na skargę Rektor wymienionej Wyższej Szkoły wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania, uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwość prawną skład orzekający stwierdził występowanie argumentów przemawiających za odrzuceniem skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów niepublicznych szkół wyższych. Pierwszy argument został wywiedziony z treści art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, według którego przedmiotem skarg mogą być działania organów administracji publicznej. Tymczasem Wyższa Szkoła Biznesu - National Louis University w N.-S. jest niepaństwową szkołą wyższą, która nie została powołana do realizowania celów z zakresu administracji publicznej. Wobec braku wyraźnego przepisu prawnego Rektora tej Szkoły nie można zaliczyć do organów administracji publicznej. Z kolei ani statut Szkoły, ani regulamin studiów nie nakazują stosowania przepisów ustawy o NSA do rozstrzygnięć dyscyplinarnych Szkoły. Takiego odesłania nie ma również w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./. Przepis art. 177 tej ustawy raczej zakazuje przy tym stosowanie zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów do studentów uczelni niepaństwowych. Poza tym studenci niepublicznych szkół wyższych nie pozostają ze swymi uczelniami w stosunkach administracyjnoprawnych, lecz cywilnych, w związku z czym występujące między nimi spory poddane są kognicji sądów powszechnych, stosownie do art. 1 Kpc. W takiej sytuacji art. 19 pkt 1 ustawy o NSA wyłącza właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów niepublicznych szkół wyższych. Jednakowoż skład orzekający powziął wątpliwości, czy nie powinny przeważyć przeciwne argumenty, przemawiające na rzecz dopuszczalności skargi na wymienioną decyzję Rektora. Kluczowe znaczenie nadano konstytucyjnemu prawu do sądu, wyrażonemu w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Następnie powołano przepis art. 1 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, zawierający pozytywne domniemanie ustawowe na rzecz stosowania tej ustawy do niepaństwowych szkół wyższych. Brzmienie tego przepisu może prowadzić - zdaniem składu orzekającego - do odmiennej, niż podano wcześniej, interpretacji art. 177 ustawy. W dalszej części wywodów uzasadniających dopuszczalność skargi powołano przepis art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym i jego wykładnię zaprezentowaną w rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od postanowienia NSA z dnia 9 lipca 1999 r. II SA/Kr 245/99. Zwracając nadto uwagę na uchylenie przepisów kpa wykluczających zastosowanie tego kodeksu do postępowań dyscyplinarnych, skład orzekający stwierdził możliwość postawienia wniosku, że decyzje rektora uczelni niepublicznej w sprawach dyscyplinarnych powinny być wydawane z zachowaniem zasad Kpa i podlegają one kontroli NSA, co - jego zdaniem - zdają się również potwierdzać przepisy statutu i regulaminu studiów wskazanej uczelni. Ponieważ skład orzekający uznał, że wybór jednej z powyższych interpretacji ma doniosłe skutki społeczne, gdyż dotyczy "zakresu i trybu ochrony praw studentów niepublicznych szkół wyższych", dlatego przedstawił dokonanie tego wyboru poszerzonemu składowi NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy mieć na uwadze kompetencyjny przepis art. 184 Konstytucji RP oraz w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowi, iż organami administracji publicznej w rozumieniu ustawy są organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, ale także inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie należy zatem na wstępie rozstrzygnąć problem czy organ niepaństwowej szkoły wyższej w jakimkolwiek zakresie załatwia z mocy prawa sprawy z zakresu administracji publicznej. Problem ten znajduje rozwiązanie w przepisach ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./, zwanej dalej "ustawą". Art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że stosuje się ją do niepaństwowych szkół wyższych, jeżeli jej przepisy lub przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Wyłączenia od powyższej zasady wymieniono w art. 1 ust. 3 ustawy i dotyczą one szkół wyższych i seminariów duchownych prowadzonych przez Kościoły i związki wyznaniowe z wyjątkiem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy uczelnie niepaństwowe są także częścią systemu nauki publicznej i systemu edukacji narodowej realizującymi zadania państwowe wymienione w ust. 2 i 3 tego artykułu. Dalsze przepisy ustawy można podzielić na te, które dotyczą: 1/ zarówno uczelni państwowych, jak i niepaństwowych, 2/ tylko uczelni państwowych /np. art. 10/, 3/ tylko uczelni niepaństwowych /np. art. 15/. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było, poza nielicznymi wyjątkami, wątpliwości, że państwowe szkoły wyższe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej /por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 116/97 - OSNAPU 1998 nr 24 poz. 701, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 45/00 - nie publ., a także wyroki NSA: z dnia 19 października 1983 r., II SA 1198-1202/83 - ONSA 1983 Nr 2 poz. 90, z dnia 19 grudnia 1985 r. SA/Gd 577/85 - ONSA 1985 Nr 2 poz. 39, z dnia 14 stycznia 1986 r., I SA 1177/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 4/. Skoro uczelnie niepaństwowe obowiązane są przez ustawę do realizacji takich samych zadań w zakresie nauki i edukacji na ogólnej podstawie tych samych przepisów, to konsekwentnie należy przyjąć, że i one, w określonym zakresie są powołane do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Dla takiej oceny nie ma znaczenia czyją własnością jest szkoła wyższa, ani w jakiej formie gospodarczej funkcjonuje. Oznacza to, że okoliczność, iż sprawa dotyczy niepaństwowej szkoły wyższej sama przez się nie może przesądzać o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Sprawami z zakresu administracji publicznej mogą być także sprawy dyscyplinarne studentów. Regulacje materialnoprawną i procesową odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów zawierają przepisy w rozdziale 3 ustawy. Niektóre regulacje szczegółowe z tego zakresu zawierają też przepisy statutowe i regulaminowe. Takie regulacje zamieszczono także w statucie i Regulaminie Wyższej Szkoły Biznesu - National Louis University w N-.S. Zgodnie z art. 162 ust. 1 i 3 ustawy karę dyscyplinarną pisemnej nagany z ostrzeżeniem przewidzianą w art. 163 pkt 3 tej ustawy może wymierzyć tylko komisja dyscyplinarna lub sąd koleżeński. Kwestię tę reguluje również par. 29 pkt 5 Regulaminu WSB - NLU w N.-S. stanowiąc, że: "Kary dyscyplinarne /poza pisemnym upomnieniem/ mogą być wymierzone tylko przez komisje dyscyplinarne. Jeżeli rektor lub obwiniony student nie zgodzą się z orzeczeniem kary mogą odwołać się do odwoławczej komisji dyscyplinarnej. Decyzja komisji odwoławczej jest ostateczna". W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest - zgodnie z jego dosłownym brzmieniem - orzeczenie dyscyplinarne rektora szkoły zatytułowane: "Kara dyscyplinarna", w którym rektor stwierdził, że "wymierzył studentowi (...) karę pisemnej nagany z ostrzeżeniem" na podstawie prawnej "pkt VIII par. 29 pkt 4 ust. 3 Regulaminu Studiów WSB - NLU w N.-S.", "na wniosek Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej". Orzeczenie dyscyplinarne organu niepaństwowej szkoły wyższej wydane zarówno przez organ uprawniony, jak i nieuprawniony nie może być jednak przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż Sąd ten, zgodnie z art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2000 r., nie jest właściwy w sprawach dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ani cytowana ustawa o szkolnictwie wyższym ani żadna inna ustawa nie zawierają przepisu poddającego orzecznictwo dyscyplinarne organów szkół wyższych właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 stycznia 2001 r., III ZP 28/00, że orzeczenie dyscyplinarne może być zaskarżone przez ukaranego studenta do sądu powszechnego. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.