OSK 1117/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Niewiadomski /spr./, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w Kielcach II od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2004r. sygn. akt III SA/Kr 37/04 w sprawie ze skargi Inicjatora referendum na rzecz odwołania Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach II z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr DKC-910-3/04 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r. (sygn. akt III SA/Kr 37/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach II z dnia 28 stycznia 2004 r., odrzucające wniosek grupy mieszkańców Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego ze względu na niewystarczającą – zdaniem Komisarza Wyborczego w Kielcach II – ilość prawidłowo złożonych podpisów. W uzasadnieniu Sąd nie podzielił poglądu Komisarza, że niespełnienie jakichkolwiek wymogów, określonych w art. 4 pkt 1 i art. 14 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, należy kwalifikować jako przesłankę wystarczającą dla odrzucenia wniosku, bez możliwości uzupełnienia braków z powodu upływu ustawowego terminu na zbieranie i przedkładanie list z podpisami. W ponad 1200 przypadkach – podkreślił Sąd - Komisarz nie uwzględnił podpisów z powodu uchybienia w podaniu imienia lub nazwiska, numeru PESEL i niekompletnie podanym adresie, uniemożliwiając w tych przypadkach usunięcia braków. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do restrykcyjnej wykładni przepisu art. 22 ust. 5, nakazującej uznać za brak "prawidłowo złożonego podpisu", brak jakiegokolwiek podpisu, jak również brak którejś z informacji wyliczonych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Brak tych informacji przy założeniu podpisu prawidłowo złożonego (autentycznego) nie upoważnia do odrzucenia wniosku o zwołanie referendum. Zobowiązuje natomiast do wyznaczenia dodatkowego 14 dniowego terminu do usunięcia braków. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komisarz Wyborczy w Kielcach II. Skarżący zarzucił Sądowi wyrokującemu w sprawie naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 22 ust. 3, 4 i 5 ustawy o referendum lokalnym przez błędną ich wykładnię i wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Inicjatora referendum, - bądź uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu o dopuszczeniu się Komisarza Wyborczego obrazy art. 22 ust. 3 cyt. ustawy o referendum lokalnym, polegające na nie wyznaczeniu Inicjatorowi referendum 14 dniowego terminu do usunięcia stwierdzonych uchybień w wykazach podpisów. Pogląd ten jest, zdaniem skarżącego, nieuprawniony i nie znajduje uzasadnienia w świetle ustawy o referendum lokalnym, a zwłaszcza jej art. 22 ust. 3, 4 i 5. Przede wszystkim podkreślić należy – stwierdza skarżący - że wymóg uzyskania ustawowo określonego poparcia dla kandydata lub sprawy jest instytucją znaną i ugruntowaną w polskim systemie prawa wyborczego. Funkcjonuje zarówno w ustawach "referendalnych" jak i poszczególnych ordynacjach wyborczych. Uregulowane są też zasady stosowania tych przepisów przez organy wyborcze. W będącej przedmiotem rozważań ustawie z dnia 15 kwietnia 2000r. o referendum lokalnym – kontynuuje skarżący – kwestię tę reguluje art. 14. Przepis ten wyraźnie rozróżnia wymogi formalne jakie spełniać muszą wykazy osób popierających (ust. 2) od wymogów zakreślonych dla podpisów osób popierających. Stosownie do treści ust. 4: "Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum, podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem". Oznacza to, że ustawodawca w sposób integralny traktuje wszystkie konieczne dla identyfikacji osoby popierającej dane, łącznie z podpisem. Radio legis takiego unormowania jest zapewnienie przestrzegania w praktyce zasad określonych w art. 3 i 4 ustawy. Przechodząc do rozważań nad treścią art. 22 ustawy – skarżący podkreślił – że ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnia dające się usunąć po upływie 60-dniowego terminu uchybienia formalne wniosku od uchybienia polegającego na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów. W razie stwierdzenia tych pierwszych, np. niespełnienia wymogów określonych w art. 22 ust. 1, stosownie do treści art. 22 ust. 3, komisarz wyborczy zwraca inicjatorowi lub pełnomocnikowi wniosek, zakreślając 14 dniowy termin do ich usunięcia. Możliwości takiej nie ma natomiast w razie stwierdzenia niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów, jeżeli - jak w przedmiotowym przypadku - upłynął termin określony w art. 14 ust. 1, co skutkuje w myśl art. 22 ust. 4 odrzuceniem wniosku. Uchybienie to obejmuje wszelkie wady danych identyfikujących osobę popierającą, wymaganych stosownie do art. 14 ust. 4. Przejęcie interpretacji wyrażonej w zaskarżonym wyroku oznaczałoby w istocie przedłużenie tego właśnie terminu, co z uwagi na jego charakter jest niedopuszczalne. Zwrot wniosku w takim wypadku umożliwiałby, bowiem zbieranie podpisów osób popierających po tym terminie – konkluduje strona skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę we granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 w/w ustawy. Przepisy art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią, iż skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach – naruszenia przez sąd orzekający w sprawie: 1) prawa materialnego przez błędną jego interpretację lub niewłaściwe zastosowanie, 2) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje się na naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując przepisy art. 22 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), poprzez – jak to wynika z uzasadnienia - błędną ich interpretację przez Sąd orzekający w sprawie. Podstawa kasacyjna przytoczona w niniejszej skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Wbrew zarzutom skargi nie można podzielić poglądu strony skarżącej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył przepisy art. 22 ust. 3, 4 i 5 ustawy o referendum lokalnym, błędnie je interpretując. Stosownie do regulacji art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, komisarz wyborczy zwraca inicjatorowi lub jego pełnomocnikowi wniosek o przeprowadzenie referendum, jeżeli ten zawiera uchybienia, celem ewentualnego ich usunięcia w terminie 14 dni. Jest to zasada, od której ustawodawca przewiduje wyjątki. W myśl art. 22 ust. 4 nie zwraca się wniosku celem usunięcia uchybień wówczas, gdy mają one charakter uchybień nie dających się usunąć. Nie zwraca się też w myśl art. 22 ust. 5 przedmiotowego wniosku wówczas, gdy jego uchybienia polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze 60 dniowy termin liczony od dnia powiadomienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. W tym ostatnim przypadku, z natury rzeczy wyjątkowym, wniosek podlega zwrotowi tak aby umożliwić inicjatorowi referendum wykorzystanie ustawowo rezerwowanego terminu 60 dni na zbieranie podpisów popierających wniosek o zwołanie referendum. Gdyby w terminie, o którym mowa, nie zebrano wymaganej ilości prawidłowo złożonych podpisów wówczas komisarz wyborczy jest zobowiązany do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum. Jeżeli zaś zebrano wymaganą ilość prawidłowo złożonych podpisów, to przy założeniu braku innych uchybień, wniosku nie można odrzucić. Również wtedy gdy uchybienia wniosku dadzą się usunąć. Zastosowanie w sprawie znajduje wówczas art. 24 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym (zasada) a nie art. 24 ust. 5 ustawy (wyjątek). O takiej interpretacji przepisu art. 24 ust. 5 ustawy, przesądza zarówno jego zestawienie z brzmieniem normy art. 24 ust. 3 (wykładnia gramatyczna) jak i wykładnia systemowa. Jeżeli bowiem ustawodawca odróżnia uchybienia wniosku referendalnego dające się usunąć oraz uchybienia nieusuwalne, to nie można zaakceptować poglądu, że ten sam skutek prawny wywołują takie uchybienia wniosku jak umieszczenie tam osób, które nie ukończyły 18 roku życia oraz takie jak brak pełnych adresów lub numerów ewidencyjnych PESEL osób składających podpisy. Uniemożliwienie inicjatorowi referendum zweryfikowanie danych tam, gdzie to ewentualnie byłoby możliwe, świadczy o zamknięciu drogi do wyjaśnienia rzeczywistej liczby prawidłowo złożonych podpisów i nie da się pogodzić z ugruntowanymi zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.) Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że pod pojęciem " prawidłowo złożonego podpisu", o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, rozumieć należy podpis sensu stricto, a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego. Przemawia za tym zarówno brzmienie normy art. 14 ust. 2 ustawy (na karcie zawierającej informacje o przedmiocie zamierzonego referendum zamieszcza się dane indentyfikacyjne inicjatorów referendum oraz ich podpisy), jak i brzmienie normy art. 14 ust. 4 ustawy z którego, wbrew twierdzeniom skarżącego wynika, że ustawodawca odróżnia dane, o których mowa, od podpisu (dane te potwierdza się własnoręcznym podpisem). To zaś oznacza, że regulacja art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym nie mogła być zastosowana w każdym przypadku w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, bowiem jak wynika z materiałów tej sprawy, pośród 1470 zakwestionowanych podpisów były zarówno takie, które miały wady obiektywnie nieusuwalne, a więc takie, które przesądzały o ilości prawidłowo złożonych podpisów, jak i takie których wady miały szanse być usunięte i mogły tym samym wpłynąć na niezbędną (wystarczającą) do zwołania referendum ilość prawidłowo złożonych podpisów. To właśnie m.in. wówczas regulacja art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, zobowiązuje komisarza wyborczego do wyznaczenia inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi 14 dniowego terminu do ewentualnego usunięcia uchybień, które nie są uchybieniami nieusuwalnymi. Termin ten w żadnym razie nie może być traktowany jako przedłużenie 60 dniowego terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy na zbieranie podpisów o zwołanie referendum. Jest – jak zasadnie to zinterpretowano w zaskarżonym wyroku – terminem do usunięcia uchybień wniosku, a nie na zbieranie nowych podpisów. Co do zaś zarzutu skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając w sprawie, przeszedł do porządku nad ugruntowaną w tym zakresie praktyką polskiego prawa wyborczego, to zarzut ten jest o tyle niezasadny, że ustawa o referendum lokalnym jest regulacją odrębną, kompleksowo regulującą przeprowadzenie referendum lokalnego, nie odsyłając w tej mierze do przepisów innych ustaw prawa wyborczego: Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 95, poz. 602 ze zm.) czy Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 25, poz. 219). Z tej samej przyczyny traci na znaczeniu argument, iż interpretacja przepisów art. 22 ust. 1 - 3 ustawy o referendum lokalnym przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie znajduje akceptacji na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego w podobnych sytuacjach, regulowanych innymi ustawami prawa wyborczego RP, tym bardziej, że ani postanowienie Sądu Najwyższego z 10 maja 2004 r. ( sygn. akt III SW 4/04) ani też postanowienie tego Sądu z 19 września 2002 r. (sygn. akt III SW 28/02), na które powołuje się strona skarżącą, nie odnoszą się wprost do kwestii w zasadniczym znaczeniu dla rozpatrywanej sprawy – rozumienia pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Co prawda z w/w postanowienia Sądu Najwyższego z 19 września 2002 r. wynika, że nie jest możliwe "poprawianie błędów przez osoby, które podpisały się w sposób nieprawidłowy," ale stwierdzenie to zostało wyrażone na użytek innej ustawy – Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i nie definiuje podpisu prawidłowo złożonego, nadto spotykając się ze zdaniami odrębnymi dwóch sędziów. W tym miejscu trzeba też podnieść, że referendum lokalne charakteryzuje się – z istoty rzeczy – odrębnościami w stosunku do instytucji wyborów. Stąd też jego przeprowadzenie poddane zostało regulacjom odrębnej ustawy – ustawy o referendum lokalnym, wychodząc naprzeciw znaczącej ustrojowej roli tej instytucji, wynikającej z art. 170 Konstytucji RP oraz art. 11 ustawy z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ze znaczącej roli referendum lokalnego w systemie wykonywania władzy m.in. w gminie wynika, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie szerokiego dostępu lokalnej społeczności do bezpośredniego sprawowania władzy w gminie, co również uzasadnia pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku o braku podstaw do zawężającej interpretacji przepisów o dostępie lokalnej społeczności do tej formy sprawowania władzy w gminie, w tym o dopuszczalności wniosku o przeprowadzenie referendum. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie wyszedł z założenia, że w tej sytuacji faktycznej i prawnej, wobec naruszenia przepisów postępowania referendalnego, mogących mieć wpływ na wynik postępowania, zakwestionowane postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach II należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny uznawszy zarzut kasacji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, był zobowiązany do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.