OSK 1256/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 63/04 w sprawie ze skargi Ludwika P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. ul. W. 7A w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. OSK 1256/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r., II SAB/Wa 63/04, uwzględniając skargę Ludwika P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową "W." do załatwienia w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, wniosku skarżącego Ludwika P. z dnia 30 stycznia 2004 r. w zakresie dotyczącym informacji o certyfikatach dopuszczających urządzenia techniczne do użytku, stosowane przez oferentów wybranych w przetargach, w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia, z których wynikało, iż 30 stycznia 2004 r. Ludwik P. wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ z żądaniem udzielenia informacji na temat przeprowadzonych przetargów w latach 2001, 2002, 2003, dotyczących wyboru firm mających wykonać przeglądy szczelności instalacji gazowej i wentylacyjnej w Osiedlu "G.", w szczególności informacji obejmujących wysokość otrzymanych ofert i procedury wyboru oraz informacji o certyfikatach dopuszczających urządzenia techniczne do użytku, stosowane przez oferentów wybranych w przeprowadzonych przetargach. W wystąpieniu tym zaznaczył, iż brak odpowiedzi w przewidzianym terminie potraktuje jako łamanie prawa skutkujące skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 16 lutego 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w W. wystosowała do skarżącego pismo, w którym udzieliła odpowiedzi w zakresie pierwszej części jego wniosku, natomiast nie przedstawiła informacji o certyfikatach dopuszczających urządzenia techniczne do użytku, stosowane przez oferentów wybranych w przeprowadzonych przetargach. W dniu 2 marca 2004 r. Ludwik P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "W.". Skarżący powołując się na art. 61 Konstytucji RP i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r. II SAB 113/02, wniósł o zobowiązanie Zarządu i Rady Nadzorczej Spółdzielni do udzielenia odpowiedzi na jego pismo w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." wniosła o jej odrzucenie "z uwagi na brak drogi sądowej w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie o oddalenie skargi". W uzasadnieniu swego stanowiska Spółdzielnia podała, że udzieliła skarżącemu odpowiedzi, co- jej zdaniem- czyni skargę bezzasadną. Podniosła także, że kwestie, które porusza skarżący podlegają regulacjom z zakresu prawa spółdzielczego i cywilnego, ona zaś nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej, ani podmiotem wykonującym zadania publiczne. To z kolei czyni skargę niedopuszczalną. Spółdzielnia zwróciła także uwagę, że w zakresie żądań będących przedmiotem skargi, nie korzysta z żadnej pomocy publicznej, a jej podstawowym celem działania jest zaspokajanie interesów własnych członków. Na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r. Ludwik P. oświadczył, iż pismo Spółdzielni z dnia 16 lutego 2004 r. otrzymał już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oprócz tego, wniósł o zasądzenie od Spółdzielni Mieszkaniowej "W." kosztów postępowania, w tym także równowartości zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie. Oznajmił, iż prowadzi własną działalność gospodarczą i na tę okoliczność okazał Sądowi zeznanie za rok 2003. Uwzględniając w części skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ ma zastosowanie również do spółdzielni mieszkaniowych, co wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu spółdzielnie mieszkaniowe należą do grupy podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Żądane przez skarżącego informacje należą też do grupy informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niesłuszny był, zatem zarzut strony przeciwnej, że na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sprawą z zakresu postępowania wewnątrzspółdzielczego. Powoływane na tę okoliczność art. 32 i art. 42 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848/ dotyczą innych kwestii. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. Sąd przyjął za zasadny jedynie ten zarzut skarżącego, który dotyczy bezczynności w zakresie udzielenia informacji o certyfikatach dopuszczających urządzenia techniczne do użytku, stosowane przez oferentów wybranych w przeprowadzonych przetargach. W tej mierze Spółdzielnia nie udzieliła, bowiem żadnej odpowiedzi. Dlatego w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, zobowiązał organ do załatwienia wniosku Ludwika P., bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Sąd umorzył postępowanie w zakresie pozostałych żądań skarżącego z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Uznał, bowiem, że Spółdzielnia udzieliła żądanej odpowiedzi o organizowanych przetargach w takim zakresie, w jakim informacje te pozostawały w jej dyspozycji, w pozostałej zaś części, powołując się na zapisy Statutu określające jej strukturę administrowania zasobami, Spółdzielnia wskazała na podmiot mogący przedstawić w tym względzie szczegółowe informacje. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można, bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. Sąd przyjął, za oświadczeniem skarżącego, że Spółdzielnia udzieliła przedmiotowej odpowiedzi już po wniesieniu skargi, co uzasadniało zastosowanie art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." reprezentowana przez radcę prawnego Dariusza W. i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenia prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa reprezentuje inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz przepisów postępowania- art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie i nie odrzucenie skargi, pomimo braku drogi sądowej w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi, względnie o zmianę wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi wywodzi się, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest objęta obowiązkiem informacyjnym, określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółdzielnia nie reprezentuje innych osób lub jednostek, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Konsekwencją powyższego jest brak właściwości sądu administracyjnego do rozpatrywania tej sprawy. Właściwość sądu administracyjnego dotyczy, bowiem skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej /art. 21 ustawy/. Przyjęcie, że spółdzielnie mieszkaniowe są obowiązane do udzielenia każdemu informacji o swojej organizacji, przedmiocie działalności i majątku, którym dysponują, narusza prawa spółdzielni, jako niepublicznej osoby prawnej i uczestnika obrotu gospodarczego. Nie jest uzasadnione, aby informacje o majątku spółdzielni musiały być udostępniane wszystkim podmiotom, w tym również np. podmiotom prowadzącym wobec spółdzielni działalność sprzeczną z interesami jej członków. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiotach określonych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ W art. 4 ust. 1, jako zobowiązane do udostępnienia tej informacji wymieniono organy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego i inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W punkcie 5 wymieniono podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż spółdzielnia mieszkaniowa, jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym spełnia warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy. Pogląd ten należy uznać za błędny. Wobec istniejących wątpliwości, co do właściwego stosowania powołanego przepisu wobec spółdzielni mieszkaniowych kwestię tę rozstrzygnął w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdzając, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Według Sądu jest oczywistym, iż spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w kategorii organów władzy publicznej. Działalność spółdzielni mieszkaniowych nie można też utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu Sąd wywodzi, iż podmioty te nie dysponują takim majątkiem. Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148/, ani też nie są podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego- art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej to skarga na bezczynność w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189, w związku z art. 58 par. 1 pkt 1 i art. 193 powołanej ustawy.